Logros y limitaciones de las políticas de protección social en el Uruguay reciente

En el marco del Octavo encuentro del Departamento de economía de la Facultad de Ciencias Económicas y de Administración, el martes 26 de junio se realizó la mesa temática Logros y limitaciones de las políticas de protección social en el Uruguay reciente, en la que expusieron Ivone Perazzo y Andrea Vigorito del Instituto de Economía de FCEA; Florencia Antía del Departamento de Ciencia Política de Facultad de Ciencias Sociales, y Julio Bango responsable de la Secretaría Nacional de Cuidados del Ministerio de Desarrollo Social.

Florencia Antía, docente del Instituto de Ciencia Política, se refirió en su presentación a las transferencias monetarias a familias con hijos, la expansión segmentada en Uruguay y en la región. En este sentido, Antía explicó que “lamayoría de los países occidentales cuentan con algún tipo de política de apoyo monetario para las familias con hijos” y en el siglo XX en América Latina “predominaron las asignaciones familiares basadas en el empleo mientras que en la actualidad la adopción de las transferencias monetarias condicionadas fue un paso importante que incorporó a la población pobre, que carecía de cobertura”.

Las tendencias recientes de los países de la región se basan en las transferencias monetarias condicionadas dirigidas a la población vulnerable, que se implementa en 16 países, mientras que las asignaciones familiares basadas en empleo, dirigidas a un segmento de los trabajadores formales, son aplicadas en 13 países de la región, y las rebajas tributarias a las familias con hijos dependientes, dirigida a los sectores de ingreso medio alto y alto en nueve países. En Uruguay se implementan las tres políticas.

Según explicó la investigadora, Uruguay ha tenido un proceso de expansión segmentada. En 2002, sólo la mitad de los niños y adolescentes recibía algún beneficio monetario: las asignaciones familiares basadas en el empleo y las asignaciones familiares para hogares de menores recursos. Mientras que a partir de 2007, se produjo una fuerte ampliación del número de beneficiarios en las asignaciones familiares por el Plan de Equidad, las deducciones por hijos en el Impuesto a la Renta de las Personas Físicas (IRPF) y el mantenimiento de las asignaciones familiares basadas en el empleo.

Las asignaciones familiares para hogares de escasos recursos pasó de tener 77.950 beneficiarios en 2002 a 360.934 en el año 2014.

Antía señaló que las transferencias monetarias directas, dirigidas a los sectores pobres, son sumamente visibles, mientras las deducciones tributarias, dirigidas a los sectores medios y medio-altos permanecen relativamente“ocultas”.Esto trae como consecuencia la distorsión en la percepción pública de quién recibe recursos públicos y profundiza el estigma que se suele asociar a los beneficiarios de las políticas focalizadas en la población pobre. Esto se puede reflejar con datos que indican que el 57,5% de la población piensa que quienes reciben políticas sociales son perezosos.

Con respecto a cuál es la estrategia más adecuada para integrar las distintas políticas, Florencia Antía subrayó la necesidad de avanzar en la producción de información y de discutir la conveniencia de integrar los beneficios en una política universal, pues eso podría tener varias ventajas.

En tanto, Andrea Vigorito, docente del Instituto de Economía de la Facultad de Ciencias Económicas y de Administración, expuso sobre la desigualdad y transferencias de ingresos en Uruguay, y se refirió a los logros recientes de las políticas donde se destacan la ampliación de cobertura: la llegada a los hogares y posibilidad de expansión en contextos de crisis y vulnerabilidad así como la reducción de la indigencia, de la intensidad de la pobreza y la contribución a la caída de la desigualdad.

También explicó los impactos de algunas políticas como el Plan de Asistencia Nacional a la Emergencia Social (PANES) que permitió la reducción de nacimientos de bebés con bajo peso por un lado, pero por el contrario no tuvo el impacto que se esperaba respecto a la oferta laboral y las horas trabajadas, aumentando la informalidad. Mientras que la Asignación Familiar a través del Plan de Equidad incidió en el aumento entre 2 y 3% en escolarización en enseñanza media y en cambios distributivos dentro del hogar, pero también aumentó la informalidad laboral y no tuvo el impacto que se esperaba.  En tanto, los efectos de la Tarjeta Uruguay Social se están evaluando.

Según la economista, los uruguayos "ven mejor" o están de acuerdo con que se distribuya dinero en especies y no en ingresos.

Vigorito explicó que se debe trabajar en la información a la población sobre las prestaciones y las políticas sociales, pues “gran parte de la población no conoce las acciones” además “hay una visión de que la gente en Uruguay paga muchos impuestos y no conoce para qué los paga”. Es necesario “pensar en una nueva ola de reformas que contemple la modificación de los sistemas y prescripciones para lograr una mayor reducción de la desigualdad” y que “sea comunicado a la población con un discurso fuerte” en el que se argumente las ventajas y defienda la importancia de este tipo de herramientas. 

Ivone Perazzo, docente del Instituto de Economía de FCEA, expuso sobre los logros y limitaciones de las políticas de protección social en el Uruguay reciente, en particular sobre los grupos considerados más vulnerables, pues según explicó “en el grupo de Economía Laboral se han ido encontrando signos de alarma en las poblaciones que identificamos como vulnerables para la inserción en el mercado de trabajo como los jóvenes y las mujeres”.

Perazzo indica que “las herramientas de protección social funcionan distinto según las distintas etapas de la vida”.

En cuanto a la juventud, explicó que se debería tener en cuenta que los objetivos educativos y laborales están estrechamente vinculados para las personas entre 14 y 24 años. Si bien sería deseable que todos estuvieran en un proceso de formación, es de suponer que la conjunción de otros roles que se van adoptando sobre todo después de los 18 años (como la emancipación, la formación de la familia, etc) genere una mayor presencia de los objetivos de empleo a medida que avanza la edad. Para Perazzo, esta tensión entre los objetivos educativos y de empleo para este grupo etario hace más compleja cualquier intervención. Y a esto se le agrega que “esta etapa de transición hacia la vida adulta es un período de vulnerabilidad” y por eso hay que “acompañar con dispositivos flexibles”.

Sin embargo, “estas políticas dependen de diversas instituciones y eso puede dificultar la coordinación”. Además, “no se sabe mucho acerca de cómo han funcionado las políticas de empleo para tender el puente a la inserción de los jóvenes al empleo. A excepción del Programa Jóvenes en Red o Yo estudio y trabajo, es poco lo que se sabe de otras políticas”.

En cuanto a la protección social a las mujeres, Perazzo señaló que “las mujeres enfrentan diversas brechas en el mercado de trabajo, tanto en la actividad como en las horas trabajadas y en los salarios”. Y además, “las mujeres con bajas calificaciones e hijos pequeños se presentan como las más vulnerables”.

Una de las políticas que explicó Perazzo, refiere al Sistema Nacional Integrado de Cuidados, que tiene como uno de sus objetivos liberar tiempo de las cuidadoras lo cual podría facilitar a las familias, en particular a las mujeres, el vínculo con el mercado de trabajo. Sin embargo, aún no hay evidencias heterogéneas de que se haya cumplido con este objetivo pues varía según el nivel de participación laboral femenina previo a la implementación de la política, del acceso a servicios alternativos de cuidado (no formal o privado), de la edad de los niños afectados por la política, y del estado civil y educación de las madres.

Como conclusión remarcó que es necesaria una mayor coordinación con programas que se centran en la revinculación de mujeres jóvenes con el sistema educativo o promueven posibilidades de acceso a los programas de apoyo laboral y entrenamiento, porque esto podría fortalecer fuertemente la estrategia de intervención en el mediano plazo.

Por su parte, Julio Bango, responsable de la Secretaría Nacional de Cuidados, marcó la necesidad de evaluar y hacer una mirada evolutiva del sistema de transferencias monetarias en apoyo a las familias con hijos de Uruguay y evaluar la pertinencia de los instrumentos sociales desarrollados.

Para Bango "es tiempo de ver si es pertinente o no tener diferentes instrumentos. Yo creo en la unificación de los sistemas y creo que los instrumentos sólo tienen sentido si tenemos una estrategia determinada, un camino y un objetivo que cumplir" y lo ejemplifica con la necesidad de resolver los problemas de cuidados y la asistencia escolar porque “el 35% de estudiantes que se desvinculan de la educación media tienen relación con los cuidados”, por eso se debería “unificar las políticas, universalizar y definir hacia donde dirigimos esos dineros y evaluar transferencias que sí vayan direccionadas al cumplimineto de las politicas públicas”, para “tratar de generar puentes hacia las políticas universales, reformas más estructurales y cambios en el sistema de la seguridad social”.