- Martín Leites (IECON)

La economía uruguaya ha mostrado un crecimiento sostenido en los últimos 10 año. Es relevante preguntarse cómo este dinamismo afectó los indicadores de pobreza monetaria a nivel agregado y el bienestar de aquellas personas que viven en hogares con menores ingresos.

¿Cuál ha sido la evolución reciente de la pobreza?

La medición de la pobreza de ingresos tiene una larga tradición en Uruguay. Para identificar situaciones de pobreza se compara el ingreso per cápita de los hogares (monetario y en especie) con una línea de pobreza – LP, que refleja el costo de ciertos consumos básicos (alimentarias y no alimentarios), según los hábitos de consumo de los uruguayos y los precios de nuestra economía.[1] Aquellos hogares con un ingreso inferior a la LP son identificados en situación de pobreza, mientras que si su ingreso no supera una Canasta Básica Alimentaria son identificados en situación de indigencia (http://www.ine.gub.uy/).

La Figura 1, presenta la evolución de la proporción de personas en situación de pobreza en el período 1990-2014 para las poblaciones urbanas de 5000 y más habitantes. Si nos concentramos en el período reciente, se observa que, a partir del 2000, la pobreza sufre un crecimiento sin precedentes y llega a su máximo histórico en 2004 con casi el 40% de las personas en situación de pobreza (línea sólida). Desde entonces la pobreza presentó una caída sostenida, llegando a su mínimo histórico en 2014, con el 10.1%. Otro tanto ocurre con la indigencia, situación que en 2014 afecta a 5 de cada 1000 personas, cifra que en 2004 ascendía a 3 de cada 1000.

Hay quienes relativizan estos resultados argumentando que la caída de la pobreza es consecuencia de la consideración del valor de la cuota mutual como parte del ingreso de los hogares. La medición estaría incorporando los efectos de la mayor cobertura a los servicios de salud que generó el FONASA. Primero cabe señalar que esto no surge de un cambio metodológico, pues anteriormente se imputaba las cuotas asociadas a DISSE.[2] En segundo lugar, para evitar estas ambigüedades en la medición de la pobreza, en la gráfica también se incluye su evolución cuando no se consideran estas transferencias (línea punteada). Las conclusiones no cambian en lo sustantivo, como es esperable la caída reciente es algo menor, pero la proporción de personas en situación de pobreza llega a su punto más bajo en 2014.

Y si nos apartamos del ingreso…. Si bien se reconoce las ventajas del indicador de pobreza de ingresos para medir este fenómeno[3], es criticado porque puede esconder privaciones en otras dimensiones. Se debe tener en cuenta que la identificación de las personas u hogares en situación de pobreza surge de comparar su ingreso (un medio) con la línea de pobreza, la cual establece un monto de gasto necesario para satisfacer ciertas necesidades de consumo. Por lo tanto, el indicador no considera cómo se distribuye el ingreso entre los miembros del hogar, ni al consumo de qué bienes se destina dicho ingreso. En ciertas circunstancias, este indicador también podría enfrentar problemas para captar el acceso a ciertos bienes públicos (acceso a saneamiento o agua potable). Además, existen razones normativas para que la evaluación del bienestar trascienda el acceso a medios y recursos y se centre en otras dimensiones del bienestar relevantes, vinculadas a los logros y realización de los individuos.

En este marco, es relevante preguntarse si la disminución de la pobreza de ingresos estuvo acompañada de mejoras en otras dimensiones del bienestar de los uruguayos, como su salud, la educación, el consumo o la vivienda. Sobre esto quisiera destacar cuatro aspectos. 1) No existe consenso sobre un indicador (o un conjunto de indicadores) para medir estas múltiples dimensiones y menos aún para analizar su evolución en el tiempo. 2) Como es de esperar, cuando se consideran otras dimensiones de forma agregada, la proporción de personas que enfrentan privaciones aumenta en relación a la pobreza monetaria (por ejemplo en 2013 el 34% de las personas enfrentaba al menos una Necesidad Básica Insatisfecha)[4]. 3) Es previsible que otras dimensiones del bienestar respondan más lento a las mejoras del ingreso. De hecho, si se observan los resultados presentados en los Cuadernos de Desarrollo Humano del PNUD, se encuentra que entre 2006 y 2011 los hogares registraron: una reducción del hacinamiento; un incremento en el acceso a bienes durables; y una muy leve mejora en el promedio de años de educación formal entre los mayores de 22 años.Otros trabajos señalan que el desempeño educativo de los más jóvenes representa un desafío importante, en particular aquellos con trayectorias académicas más vulnerables. 4) Es relevante incorporar la dimensión temporal,para comprender el fenómeno de la persistencia de la pobreza y de la vulnerabilidad de los hogares que hoy han salido de la situación de pobreza pero enfrentan riesgos de volver. Estas preguntas son claves para pensar en mejores diseños de política y anticiparnos a problemas que podrían surgir ante una eventual desaceleración económica. En Uruguay no existen datos de panel que permitan comprender globalmente el fenómeno de la persistencia de la pobreza y la vulnerabilidad. Pese a los esfuerzos realizados en investigaciones aisladas para poder disponer de este tipo de información y contribuir a una mayor comprensión de estos fenómenos, los mismos son aún incipientes y sería muy valioso contar con un panel oficial. Algunos trabajos logran hacer un seguimiento de los hogares, e identifican que los que enfrentan una mayor vulnerabilidad o problemas para salir de la pobreza, son aquellos con jefatura femenina, jefes de hogar con primaria incompleta y jefes afrodescendientes.

Algunas reflexiones

El análisis de los indicadores confirma una caída de la pobreza de ingresos, situación que no puede trasladarse linealmente a otras dimensiones del bienestar, donde en general, los avances se dan con cierto rezago. Merecería una mayor atención el fenómeno de persistencia de la pobreza y de la mayor vulnerabilidad de algunos hogares para caer en situación de pobreza. Reflexionar sobre estos aspectos parece imprescindible para una mayor comprensión sobre las oportunidades que cuentan todos los uruguayos para el desarrollo de una vida más plena. Si bien, en el discurso de los partidos políticos, la noción de igualdad de oportunidades ha ganado un mayor protagonismo para guiar las políticas públicas, su interpretación en ocasiones es tan laxa que poco contribuye al tratamiento serio de estos temas. Finalmente, los avances obtenidos no deberían conformarnos, pero desconocerlos no parecería ser la mejor estrategia para seguir buscando soluciones a estos problemas y seguir mejorando el diseño de las políticas públicas. Tener una dimensión real del problema y sobre sus causas es fundamental para identificar cuáles son los verdaderos desafíos que enfrentamos en el combate a la pobreza y en la construcción de una sociedad más equitativa.

Referencias:

- Calvo, J y Carrasco P. (2013)"Las Necesidades Básicas Insatisfechas en Uruguay a partir de los Censos 2011": Disponible en: http://www.ccee.edu.uy/jacad/2013/file/ECONOMIA/Ponencia_NBI_Calvo_Carrasco.pdf

- Colafranceschi, M., Failache E. y Vigorito A. (2013) "Desigualdad multidimensional y dinámica de la pobreza en Uruguay en los años recientes"; Desarrollo Humano del PNUD; Disponible en: http://www.uy.undp.org/content/dam/uruguay/docs/cuadernosDH/CUADERNO%20DH02.pdf

- Cornia, Giovanni Andrea (2014) "Falling Inequality in Latin America Policy Changes and Lessons", WIDER Studies in Development Economics, Oxford University Press.

- Gasparini, L.; Cicowiez, M. y Sosa Escudero, W (2012). Pobreza y Desigualdad en América Latina. Conceptos, herramientas y aplicaciones. Editorial Temas.

[1] Este indicador se basa en una noción de pobreza absoluta. En los países desarrollados el umbral de pobreza es definido a partir de una noción relativa. Por ejemplo la Oficina de Estadísticas de la Comunidad Europea establece el umbral como el 60% del ingreso mediano. La noción relativa permite que el umbral se ajuste periódicamente, en la medida que la economía crezca o existan cambios distributivos. En este documento se describe la evolución de la pobreza en términos absolutos.

[2]En la literatura sobre medición de pobreza existe un debate metodológico sobre cómo tratar este tema.

[3] La principal ventaja es que permite hacer un seguimiento a partir de las ECH. Además, provee una buena aproximación del acceso a recursos en el corto plazo al considerarse al ingreso un medio relevante para los logros de bienestar.

[4] Si bien los autores señalan que la proporción de personas que presentan al menos una necesidad básica insatisfecha se redujo en relación al Censo anterior, argumentan que los cambios metodológicos quitan cierta validez a la comparación del nivel que registra este indicador en ambos Censos (Calvo y Carrasco, 2013).