- Martín Leites (IECON)

La economía uruguaya ha mostrado un crecimiento sostenido en los últimos 10 años, lo cual representa un hecho inusual para su desempeño histórico reciente. Es relevante preguntarse si los frutos de este dinamismo económico llegaron hasta los hogares menos favorecidos y cuál ha sido el papel de las políticas públicas en este sentido.

 ¿Cómo se explica esta caída reciente de la pobreza?

Las experiencias de otros países, e incluso el desempeño del pasado reciente en Uruguay, demuestran que el crecimiento económico es un elemento importante para el bienestar de la población, pero no siempre sus frutos llegan a los hogares menos favorecidos. Para explicar los cambios recientes en la pobreza podemos analizar dos aspectos: el efecto crecimiento y el efecto distribución. El efecto crecimiento nos indica que si el tamaño de la torta aumenta y todos mantenemos la misma participación, aquellas personas que tenían porciones pequeñas, pueden lograr superar su situación de privación por “arrastre” del crecimiento. Por otra parte, el efecto distribución puede operar cuando el tamaño de la torta no cambia. Esto sucede si existe una redistribución que aumente la participación de los hogares con porciones más pequeñas.

Un hecho relevante del período 2006 – 2011, que representa una novedad para Uruguay, es que ambos efectos operaron en el mismo sentido y son importantes para la reducción de la pobreza. La torta aumentó y los hogares más pobres tuvieron una mayor participación en los frutos de este crecimiento. La Figura 2 permite dar una intuición sobre este punto. Imaginemos que ordenamos los hogares de Uruguay según su ingreso per cápita, organizamos una larga fila situando en primer lugar a los hogares más pobres y en el lugar 100 aquellos con los mayores ingresos (Percentiles de ingreso en eje horizontal). Una vez ordenados, podemos ver cuál fue la variación de su ingreso (eje vertical). En el período 2006-2013, el ingreso medio per cápita de los hogares aumentó más de un 50% (línea punteada) y fue positivo para los hogares ubicados en cualquier lugar de la distribución (línea sólida). El efecto distribución es claro cuando observamos que el incremento fue muy superior para aquellos hogares ubicados en los primeros lugares de esta fila imaginaria. Es decir, entre los hogares relativamente más pobres su ingreso per cápita aumentó entre un 80% y 90%, mientras que para aquellos con mayores ingresos el crecimiento fue del 10%, por debajo de la media.[1]

Esta conclusión es consensuada en investigaciones que analizan los temas distributivos, que destacan la mejora en los ingresos de los hogares menos favorecidos, en comparación con períodos previos donde la economía creció pero los frutos del mayor ingreso llegaron con menor dinamismo (o no llegaron) a los hogares más pobres (ver por ejemplo Cornia, 2014). Por ejemplo, entre 1995 y 1997 la economía creció a tasas aceptables, pero paradójicamente la pobreza aumentó. Entre 1991 y 1994, la economía crece y la pobreza se reduce. Sin embargo, para los hogares de menores ingresos el efecto distributivo fue negativo y en consecuencia enfrentaron mayores privaciones en términos relativos.

¿Qué razones podrían explicar que en este período el efecto crecimiento y la distribución operen en el mismo sentido?

El dinamismo del mercado de trabajo sin duda tuvo un papel clave. Sin embargo, considerando los resultados de investigaciones sobre el tema, parece difícil adherirse a la tesis de que las políticas implementadas en este período no tuvieron un impacto para la reducción de la pobreza y la redistribución de los ingresos. Existe evidencia que respalda que los Consejos de Salarios, la Reforma Impositiva, la Reforma de la Salud y la expansión del sistema no contributivo de las transferencias (AFAM-PE, Tarjetas Uruguay Social), tuvieron un papel clave para explicar la mejora en el ingreso de los hogares más desfavorecidos.

A pesar de estos resultados, hay quienes mantienen su escepticismo sobre el papel de estas políticas para reducir los problemas de la pobreza y prefieran argumentar que todo es consecuencia de un contexto externo favorable. En este debate, otros reconocen su importancia, pero relativizan su éxito argumentando sobre sus consecuencias negativas en términos de eficiencia. Uno de los ejemplos más citados es el caso de las políticas de transferencias condicionadas y sus potenciales desestímulos en el mercado de trabajo. Este aspecto merecería un artículo en sí mismo, pero me interesa sólo destacar que para el caso uruguayo la evidencia no es contundente sobre un efecto negativo de las transferencias sobre la participación en el mercado de trabajo. Pero incluso, asumiendo una hipótesis pesimista sobre este potencial problema, no debería de perderse de vista que la pobreza es un problema que históricamente ha afectado a los más jóvenes. Este aspecto debería ser tenido en cuenta a la hora de discutir los efectos de las políticas sociales, sobre todo en un país donde en tiempos electorales los principales partidos políticos declaran prioritario promover la igualdad de oportunidades.

Si bien un análisis de los indicadores permite afirmar que el crecimiento económico llegó a los hogares de menores ingresos, podemos identificar que el fenómeno de la pobreza afecta en particular a algunas poblaciones. Como se observa en la Figura 1, los problemas de pobreza se distribuyen de forma muy desigual según los tramos etarios de la población. Se observa una baja incidencia para los mayores de 64 años, mientras que expresa sus mayores valores para los menores de 18. De hecho, es en este tramo etario que se observa en mayor medida las consecuencias de la crisis del 2002, llegando en el 2004 a la escalofriante cifra del 59% de menores de 18 años en situación de pobreza. Desde este año, la pobreza de este grupo etario se redujo en más de la mitad, aunque sigue siendo entre quienes el problema de la pobreza se expresa con mayor magnitud. Una mirada a estos datos, confirman que las políticas se focalizaron en aquellos hogares con mayor presencia de jóvenes, que a su vez eran los más pobres. Resulta difícil argumentar que los jóvenes que nacen, crecen y se desarrollan en hogares con menores recursos son responsables de esa situación, lo que da un marco normativo para defender las políticas de transferencia que tengan como objetivo revertir circunstancias muy desfavorables.

Pero además, tampoco se debería perder de vista que si éstas políticas son exitosas, la mayor equidad podría a futuro generar ganancias de eficiencia y redundar en un mayor crecimiento. Si los jóvenes que nacen en circunstancias desfavorables perciben que no tienen oportunidades de progresar, decisiones que podrían mejorar su situación individual (y contribuir además al bienestar agregado) podrían verse desalentadas como una respuesta racional a su situación. Por ejemplo, la persistencia de la pobreza en parte podría ser explicada, si los jóvenes que nacen en circunstancias desfavorables perciben que los retornos a la educación son bajos o creen que a futuro van a ser discriminados negativamente en el mercado de trabajo. En este marco, situaciones de privación y desigualdad se podrían convertir en un mecanismo de persistencia de la desigualdad y la pobreza. Estos mismos jóvenes, en circunstancias más favorables, podrían tomar otro tipo de decisiones con consecuencias favorables tanto para su bienestar individual y como para el colectivo.[2]

Hasta el momento no contamos con evidencia que nos permita conocer la importancia de estos mecanismos de persistencia de la desigualdad para explicar los niveles de pobreza en Uruguay. No obstante, algunos datos que surgen de la Encuesta Longitudinal de Bienestar del Uruguay - ELBU nos invitan a prestarle mayor atención a estos temas.[3] Sólo el 16% de esta muestra está de acuerdo que una persona que nace pobre, si trabaja mucho y se esfuerza, puede ser rica. Esto nos da una idea sobre cómo se perciben las oportunidades de movilidad social en Uruguay. Además, el 64% cree que las personas que no son pobres hacen sentir mal a los que no se encuentran en esa situación (este guarismo alcanza el 74% entre los hogares del quintil de menores ingresos) y el 14% afirma que se ha sentido discriminado en los últimos tres meses (asciende al 22% entre los hogares del quintil de menores ingresos).

En el debate público sobre las políticas de transferencia en Uruguay, es habitual la discusión sobre sus potenciales desestímulos y la consecuente pérdida de eficiencia a nivel agregado (desconociendo que la evidencia para el caso uruguayo es ambigua). En ocasiones este debate incorpora aspectos normativos, reconociendo la necesidad de revertir la desigualdad de circunstancias que enfrentan los jóvenes en Uruguay y estableciendo las políticas de transferencias como un instrumento para promover la igualdad de oportunidades. En estas reflexiones, no se debería de perder de vista que las desigualdades y situaciones de privación extrema, además de ser injustas, también podrían tener costos significativos en términos de bienestar agregado (y eficiencia) con implicancias que llegan a las generaciones futuras. Desde la comunidad académico podemos aportar a una mayor comprensión de estos temas y contribuir a medir la magnitud de estos problemas. Actualmente no conocemos la relevancia de estos mecanismos de persistencia de la desigualdad, ni de cómo estos se ven afectados por las políticas de transferencias implementadas, pero esto no debería llevar a que en el debate público se desconozca su potencial importancia.

Referencias

- Bourguignon, F., F. Ferreira and M. Walton (2007). “Equity, efficiency and inequality traps: A research agenda”, Journal of Economic Inequality, 5 (2), 235-256.

- Piketty, T. (1998). "Self-fulfilling beliefs about social status", Journal of Public Economics, 70(1), 115–132.

- Piketty, T. (2000). "Theories of persistent inequality and intergenerational mobility", in A. Atkinson and F Bourguignon (ed.), Handbook of Income Distribution (1 ed.). Amsterdam, N.H.

[1] Un aspecto a considerar es que la ECH no capta bien los ingresos de los hogares más ricos. Sin embargo, esto no afecta los resultados ni las tendencias de forma significativa.

[2]Por un mayor desarrollo sobre estos mecanismos de persistencia de la desigualdad ver Piketty (1998;2000) y Bourguignon et al. (2007).

[3]La Encuesta Longitudinal de Bienestar del Uruguay-ELBU es representativa de aquellos hogares que en el año 2004 tenían niños que asistían a primer año de escuela pública en todo el país. Las respuestas son representativa de los adultos responsables de dichos hogares. No están representados aquellos hogares que en 2004 enviaban a sus niños a un colegio privado en su primer año escolar. En este sentido, en esta muestra están subrepresentados los hogares de mayores ingresos. No obstante, la encuesta tiene un alto grado de representatividad de la población uruguaya, si se considera que las tasas de asistencia en primer año escolar son universales y que en Uruguay la cobertura de la escuela pública es del 90% entre los niños que cursan primer año de escuela en aquel año. Por más información sobre la ELBU ver ttp://www.fcea.edu.uy/estudio-del-bienestar-multidimensional-en-uruguay.html