-- Leonel Muinelo-Gallo, Adrián Rodríguez Miranda

¿Por qué es relevante el tema?

En un país unitario y altamente centralizado como Uruguay, es necesario analizar cuál ha sido el funcionamiento de las políticas nacionales que buscan reducir disparidades regionales y promover el desarrollo productivo en los territorios. En particular, es de interés conocer si estas políticas están siendo efectivas o no y en qué medida incorporan a los Gobiernos Departamentales (GD) y contribuyen a la generación de capacidades locales para sostener procesos de desarrollo. Además de esto, entendiendo que el desarrollo es un desafío multinivel, es muy relevante analizar la evidencia empírica para determinar cuál puede ser la mejor vía para mejorar las condiciones para el desarrollo económico territorial en Uruguay, profundizar la descentralización y mejorar el esquema de transferencias intergubernamentales.

¿Cuál es el objetivo del trabajo?

Este trabajo tiene el objetivo de reflexionar sobre la relación entre las finanzas sub-nacionales y las capacidades para el desarrollo económico territorial en Uruguay. En este sentido, interesa conocer cuál es la situación en el país en términos de desarrollo económico regional y con qué competencias y recursos cuentan los GD, considerando que éstos deberían ser actores relevantes en el diseño e implementación de las políticas de desarrollo a nivel local. Se analiza la situación actual del Uruguay en términos de los desafíos que enfrenta el desarrollo territorial para superar algunas disparidades regionales persistentes en el tiempo, recogiendo evidencias y aprendizajes de las políticas de descentralización y desarrollo productivo que el país ha venido impulsando, sobre todo, en los últimos 15 años. De esta forma, se intenta aportar al debate actual en el país sobre las relaciones entre desarrollo territorial y descentralización. En este debate los GD no pueden quedar de lado. En particular, se trata de poner sobre la mesa la necesidad de dar un salto de calidad en sus roles, hacia una transformación en verdaderos agentes promotores del desarrollo local en sus territorios.

El argumento que este trabajo defiende es que el desarrollo de capacidades es un factor de mediación importante entre las políticas públicas de desarrollo que son impulsadas por el gobierno central para que existan efectos positivos en términos de reducción de desigualdades territoriales. El desarrollo de capacidades implica tanto las individuales como las colectivas, es decir, los territorios necesitan contar con una mejor formación de técnicos, trabajadores, profesionales, empresarios y políticos, pero también mejorar las capacidades institucionales locales, tanto de las organizaciones públicas como privadas.

Principales conclusiones e implicaciones de política

Si bien la situación del país ha mostrado importantes mejoras en términos absolutos en los últimos 15 años para casi todos los territorios, las disparidades territoriales en términos relativos no se han reducido en forma relevante. La investigación realizada muestra cómo los recursos destinados a los GD han aumentado desde 1989 a la fecha, con un período de excepción entre 1999 y 2002, para retomar desde 2005 un período de enorme crecimiento de los recursos transferidos desde el gobierno central. A su vez, desde 2005 se ha intensificado el número de programas e instrumentos que buscaron promover el desarrollo productivo en el país, la inversión y la competitividad, muchos de ellos con un claro efecto de localización, como los programas de clusters y conglomerados productivos. Sin embargo, la mayor densidad de políticas y recursos no parece haber tenido los resultados esperados en términos de reducción de las disparidades territoriales.

Desde el enfoque del desarrollo territorial interesa considerar cuál es el proceso de generación de capacidades en los territorios. Al respecto, la evidencia muestra que las capacidades en los territorios más rezagados siguen siendo una limitante importante para el desarrollo. Si bien los instrumentos de atracción de inversiones han funcionado muy bien a nivel país, la inversión se ha localizado en los territorios que ya eran competitivos y de mayor riqueza relativa; esto parecería indicar que la inversión, además de ventajas fiscales, busca condiciones que ofrezcan ventajas de localización logística e infraestructuras estratégicas, así como disponibilidad de capital humano y capital social que el territorio de acogida pueda ofrecer como un diferencial.

Por otro lado, la Agencia Nacional de Investigación e Innovación (ANII) ha desarrollado una batería muy importante de instrumentos para promover la innovación en las empresas, y lo mismo ocurre con numerosos instrumentos que el gobierno central ha desarrollado para atender a las pequeñas y micro empresas. Pero, en ambos casos, la llegada al público de las pequeñas empresas y, sobre todo, del interior del país, ha sido dificultosa. Parecería que los diseños centralizados no consiguen llegar a ese público objetivo; se hace necesario un rol facilitador de un agente local que sea el que pueda interpretar mejor las necesidades de los empresarios y actores locales y, desde esa mirada, influir en el diseño de los instrumentos y su aplicación. Algunos de estos aprendizajes parecerían haber sido capitalizados en las políticas y programas que en los últimos años han tratado de incorporar, en distintas formas y con diferentes resultados, estos roles de facilitación en el territorio.

En una mirada de mediano plazo se encuentra evidencia de que los GD han venido aumentando sus competencias por la vía de los hechos, sin que esto se acompase con el marco legal vigente (la ley que regula sus competencias es de 1935). Los GD han encontrado un mayor margen para abordar, aunque sea parcialmente, un abanico de competencias no tradicionales, diferentes del ABC: alumbrado, barrido y calle. Es decir, empezar a pensar y llevar adelante algunas políticas propias de desarrollo económico y social, incluso bajo el enfoque del desarrollo local. Para ello, el gobierno central ha proporcionado en forma muy importante recursos por medio de montos crecientes de transferencias (que, además, tienen entre bajo y nulo condicionamiento). Sin embargo, este mayor monto de recursos no ha logrado reducir las disparidades territoriales. Esto se debe, sobre todo en los territorios más rezagados, a las debilidades institucionales de los GD y los entornos locales poco competitivos. Esto último es reflejo de bajas capacidades de capital humano y capital social (el capital social refiere a las relaciones entre los diferentes actores económicos y a las redes territoriales), lo que redunda en una débil organización económica y social local.

En nuestra investigación se observa evidencia de que la descentralización, entendida como un mayor margen de autonomía fiscal que permita una mayor porción de los ingresos presupuestales con origen propio, puede favorecer la convergencia regional (es decir, que los territorios más rezagados alcancen a los más ricos). Por lo tanto, parecería adecuado pensar en las posibilidades de aumentar las fuentes de recursos propios de los GD. Es de destacar, sin embargo, que no se trata solo de aumentar los recursos propios , sino que es requisito contar previamente con regiones “equipadas” con instituciones de buena calidad. Esto se apoya en la evidencia de la literatura internacional y se corrobora para el caso uruguayo en nuestra investigación, donde se observa el efecto positivo de tener mayor autonomía fiscal pero mediado por la presencia de buena calidad de gestión de gobierno. De otra forma, no se pueden aprovechar los beneficios potenciales de la descentralización, al tiempo que otorgar una mayor autonomía a los departamentos con claros problemas de gestión podría ampliar las diferencias de ingresos con el resto de las regiones, conduciendo a una mayor divergencia regional. En definitiva, la descentralización fiscal se potencia como instrumento que permite reducir las disparidades territoriales solo en interacción con una alta calidad de gestión de gobierno. Esto nos lleva a afirmar que la construcción de capacidades en los gobiernos sub-nacionales debe ser parte fundamental del rol descentralizador de un proceso que debe ser impulsado por el gobierno central.

En este sentido, cabe señalar que desde el gobierno central se han destinado muchos recursos a fortalecimiento institucional y capacitaciones a los GD en la última década. Pero el proceso necesita también de una curva de aprendizaje propia, donde los GD puedan disponer de mayor autonomía fiscal efectiva (con rendición de cuentas y controles de auditoría), con capacidad para desarrollar política propia, y así poder equivocarse, aprender y volverse a equivocar. Dicho esto, es muy posible que este desafío no quiera ser abordado por varios de los propios GD, que es posible que prefieran más transferencias y menos esfuerzo propio de recaudación (y menos costo político), para profundizar en las funciones clásicas que hacen los municipios a nivel internacional comparado (el ABC) y no profundizar en políticas propias de desarrollo económico y social (que son cosas que hacen los gobiernos del segundo nivel en otros países). Sin embargo, si los GD no asumen el rol de agente promotor de políticas de desarrollo en el territorio, en el nuevo escenario en el que contamos con municipios que pueden cumplir mejor las funciones clásicas del ABC, es posible que la figura del GD pierda significado. Esto es parte del necesario debate sobre cómo seguir mejorando el proceso de descentralización en el país.  

Para alimentar el debate antes mencionado, queda en evidencia que seguir destinando recursos a programas de desarrollo productivo para los territorios que son diseñados desde organismos centrales y aplicados en lógica “arriba-abajo”, o seguir aumentando las transferencias del gobierno central a los GD, no aseguran de por sí buenos resultados en términos de desarrollo económico territorial, sobre todo en las regiones con mayor atraso relativo.

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