--Leonel Muinelo-Gallo y Ronald Miranda Lescano

Un tema importante en la literatura de finanzas públicas refiere al comportamiento cíclico de la política fiscal. Las políticas fiscales anti-cíclicas implican gastar menos en los buenos tiempos y gastar más en los malos tiempos, a los efectos de mitigar la recesión y acelerar la recuperación económica. Dentro de este marco, el gasto público se comporta como estabilizador del ciclo económico. Ello puede contrastarse con las políticas pro-cíclicas, que implican aumentar el gasto en los buenos tiempos y recortarlo en los malos tiempos, lo cual tiende a amplificar las fluctuaciones de la economía y, eventualmente, generar grandes costos sociales que pudieran afectar a los segmentos más vulnerables de la sociedad (Vegh y Vuletin, 2014).

En este trabajo de investigación nos centramos en el análisis del comportamiento cíclico de las transferencias monetarias públicas (contributivas y no contributivas) en Uruguay, por dos razones principales:

1) estas transferencias constituyen una proporción importante de los gastos del gobierno uruguayo. Por lo tanto, su diseño resulta relevante para comprender el rol de la política fiscal como herramienta de estabilización del ciclo económico;

2) los gobiernos operan este sistema de transferencias monetarias como forma de asegurar a su población contra las pérdidas de ingresos. Así pues, un objetivo importante del diseño de la política fiscal es comprender en qué medida el mayor riesgo de ingresos en las recesiones o crisis macroeconómicas se ve mitigado por estas políticas públicas específicas.

Una proporción importante de las políticas de gasto público a lo largo del ciclo económico son esencialmente el resultado de decisiones discrecionales de los encargados de la formulación de políticas sobre si se debe aumentar o reducir el gasto. Es así que el consumo público (sueldos y salarios; bienes y servicios) y la inversión pública son el resultado de decisiones de gasto deliberadas cuando los encargados de la formulación de políticas aprueban el presupuesto. Sin embargo, una gran parte de las políticas de gasto son el resultado de la aplicación de programas sociales y beneficios que son de naturaleza automática. Las categorías de gastos automáticos más importantes incluyen: i) gastos en seguridad social (principalmente transferencias monetarias a las personas en edad de jubilarse), ii) los programas y beneficios familiares, que incluyen transferencias monetarias condicionadas, principalmente dirigida a los hogares más pobres y vulnerables, y iii) el seguro de desempleo (subsidios a las personas desempleadas).

Con relación al comportamiento a lo largo del ciclo económico de esta estructura de transferencias sociales monetarias, resulta importante realizar varias puntualizaciones. En primer lugar, no debería esperarse que las transferencias a la seguridad social se encuentren relacionadas con las fluctuaciones del ciclo económico, ya que el criterio subyacente para su diseño e implementación se encuentra determinado por cambios demográficos como, por ejemplo, la estructura etaria de la población. En segundo lugar, lo mismo debería ser cierto para los programas y beneficios familiares. En principio, estos programas sociales tienen como objetivo abordar problemas estructurales, por lo cual, no se esperaría que este gasto varíe demasiado con las fluctuaciones de la economía en el corto plazo. Finalmente, el mecanismo de seguro de desempleo es, por construcción, un estabilizador automático. En términos generales, los países que cuentan con un programa de seguro de desempleo correctamente diseñado deberían ver un aumento automático de estas transferencias durante las recesiones y, por la misma lógica, una disminución de estas transferencias a medida que la economía se recupera y las personas vuelven a trabajar.

El caso de Uruguay

El sistema de transferencias sociales en Uruguay involucra un conjunto de prestaciones que satisfacen las necesidades de distintos grupos de población en cuanto a demografía, situación de actividad económica y niveles de ingresos. Este país se ha caracterizado por haber desarrollado un sistema de seguridad social que, a nivel regional, ha logrado un nivel de cobertura aceptable, en términos de población cubierta y de riesgos considerados en la legislación.

Durante los últimos 15 años, en un contexto de estabilidad macroeconómica y rápido crecimiento económico impulsado por el aumento de la demanda internacional de productos básicos, y mediante el rediseño de su política fiscal, Uruguay ha logrado una importante reducción de los niveles de pobreza y una menor desigualdad de ingresos (Amarante et al. 2014; Bucheli et al. 2014). La figura 1 nos muestra importantes disminuciones de ambos indicadores; en el caso de la pobreza a partir de 2004, y en el caso de la desigualdad a partir de 2008. Sin embargo, a pesar de estos notables avances, Uruguay sigue estando muy por detrás de las economías avanzadas en cuanto a los niveles de redistribución logrados a través de estas herramientas de gasto social (Lustig y Pereira, 2016).

Figura 1 – Evolución de la pobreza y la desigualdad en Uruguay (1988 – 2016)

Fuente: Instituto Nacional de Estadísticas (INE).

Uruguay ha alcanzado, recientemente, la condición de país de altos ingresos según la clasificación de países del Banco Mundial. En este contexto, los ciudadanos uruguayos están demandando más y mejores servicios públicos por parte de su gobierno. Si el gobierno no logra satisfacer estas nuevas demandas, pueden surgir importantes tensiones sociales que impongan obstáculos importantes al proceso de desarrollo económico a mediano y largo plazo. Actualmente, este desafío resulta aún mayor debido a los bajos precios de las materias primas y el bajo crecimiento mundial; lo cual podría impactar severamente sobre la sostenibilidad de las diferentes políticas fiscales implementadas en el país.

Considerando este contexto, nuestra investigación analiza cómo se ha comportado un componente relevante del presupuesto público (aproximadamente 30% del gasto público o 9% del PIB), las transferencias sociales monetarias contributivas y no contributivas, a lo largo del ciclo económico en Uruguay durante el período 1988-2016. Los resultados indican que el total de las transferencias sociales monetarias se comportan de manera pro-cíclica y, en particular, que este patrón de comportamiento se ve impulsado por las prestaciones a la vejez y las pensiones de supervivencia. Dentro de este marco, podemos afirmar que las transferencias sociales han agravado el ciclo económico en Uruguay. Debido a que estas transferencias sociales están generalmente asociadas a los objetivos gubernamentales de mantenimiento de los ingresos y reducción de la pobreza, podemos inferir también que el diseño de la política fiscal social en Uruguay ha expuesto a los grupos más vulnerables de la población a episodios económicos más adversos, especialmente durante las recesiones.

Nuestros resultados sugieren que las demandas sociales y el fortalecimiento fiscal pueden lograrse en el Uruguay a través de un diseño cíclico efectivo de su política social, en lugar de la solución estándar de recortar el gasto público, durante las recesiones, para lograr la sostenibilidad fiscal.

¿Por qué las transferencias sociales monetarias aumentan en los buenos tiempos y disminuyen en los malos en el Uruguay?

Una de las principales razones puede residir en los mecanismos de indexación de las transferencias sociales monetarias. La mayoría de los países industrializados cuentan con fórmulas que indexan las prestaciones a la seguridad social con la inflación de los precios nominales (medida a través de las variaciones temporales del IPC); después de todo, lo ideal sería que el poder adquisitivo de los jubilados se mantuviera a lo largo del tiempo.

En Uruguay, las pensiones de vejez y supervivencia fueron actualizadas por el Índice Medio de Salarios (IMS) de 1990 a 2002, y desde 2003 por el Índice Medio de Salarios Nominales (IMSN). En general, el salario real creció más rápido durante las expansiones económicas y menos durante las recesiones económicas. Por lo tanto, este mecanismo de indexación podría introducir un sustancial componente procíclico en las pensiones de vejez y supervivencia en el Uruguay.

La figura 2 ilustra la evolución de las tasas de crecimiento anual del IPC y el IMS-IMSN en el período comprendido entre enero de 1997 y abril de 2020. En primer lugar, se puede observar que las tasas de crecimiento del IPC y del IMS-IMSN siguen una trayectoria similar hasta el año 2001, y luego ambos índices comenzaron a experimentar una evolución marcadamente diferente. Durante la crisis financiera de 2002-2004, la tasa de crecimiento del IPC es más alta que la del IMS-IMSN, desde 2004 el IMS-IMSN muestra claramente una situación más inflacionaria que el IPC, y recientemente, la tasa de crecimiento del IPC es superior al del IMS-IMSN. Este último punto es importante debido a que las tasas de crecimiento del índice de salarios se aplican como índice de referencia para actualizar los montos de las pensiones de vejez y sobrevivencia, generando un aumento de sus valores reales a partir de 2004 hasta el período reciente que implicará una disminución en los valores reales. Por lo tanto, de la investigación se deduce que las fórmulas de indexación juegan un papel importante en la prociclicidad de las variables de las transferencias sociales en Uruguay. Si estas prestaciones se actualizaran con el IPC en lugar de estar indexadas por los salarios, su prociclicidad sería más moderada o incluso acíclica.

Figura 2 – Evolución del Índice de Precios al Consumo (IPC), Índice Medio de Salarios e Índice Medio de Salario Nominal (IMS-IMSN), período 1997.01 – 2020.04

(variación anual, en %)

Fuente: INE.

Recomendaciones de política económica

• Las fórmulas de indexación de la seguridad social deberían cambiarse en Uruguay. La utilización del IPC parecería ser una mejor alternativa para proteger el poder adquisitivo de los beneficiarios de estos programas sin que ello afecte, en gran medida, a la sostenibilidad de estas transferencias monetarias.
• Dado que la actualización de las pensiones a través del IPC permite mitigar, pero no evitar, su prociclicidad, también se recomienda el establecimiento de reglas fiscales nacionales (por ejemplo, balance ajustado por ciclo económico y/o topes de deuda) a fin de estabilizar la economía a lo largo del ciclo macroeconómico y evitar, a su vez, la presión de los distintos grupos de interés por aumentar sus ingresos, especialmente durante las expansiones macroeconómicas.

La versión completa del artículo se encuentra disponible en la Revista Hacienda Pública Española (Nº 233, vol. 2, año 2020): https://dx.doi.org/10.7866/HPE-RPE.20.2.2

Referencias

Amarante, V., Colafranceschi, M. and Vigorito, A. (2014), “Falling inequality in Latin America: policy changes and lessons”, in Uruguay’s income inequality and political regimes over the period 1981–2010, Oxford University Press.

Bucheli, M., Lustig, N., Rossi, M. and Amábile, F. (2014), “Social spending, taxes, and income redistribution in Uruguay”, Public Finance Review, 42: 413–433.

Lustig, N. and Pereira, C. (2016), “The impact of the system and social spending in income redistribution and poverty reduction in Latin America”, Revista Hacienda Pública Española, 219: 121–136.

Vegh, C., Lederman, D. and Bennett, F. (2017), Leaning against the wind: fiscal policy in Latin America and the Caribbean in a historical perspective, World Bank.

Vegh, C. and Vuletin, G. (2014), “The road to redemption: policy response to crises in Latin America”, IMF Economic Review, 62: 327–370.