--Paola Azar

La propuesta

La difusión de la educación primaria financiada con fondos públicos fue una pieza central para el desarrollo de los Estados modernos. No sólo concretó una de las primeras relaciones entre población y sector público –aún en formación en el siglo XIX– sino que fue clave para socializar, transmitir valores y reglas compartidas en un territorio y, por lo tanto, para generar un sentimiento de “nación”.

En términos económicos, la alfabetización permitió que las personas desplegaran nuevas habilidades para asimilar más rápido formas de producción que significaron grandes ganancias de productividad. La escolarización primaria fue determinante para dotar a la fuerza de trabajo de las capacidades para que las economías pasaran de la explotación agraria tradicional a formas más modernas producción agrícola y, luego, a la industrialización.

Sin embargo, pese a su importancia en términos económicos y sociales, la enseñanza pública primaria no se expandió al mismo grado y ritmo en todos los lugares. Justamente, uno de los grandes debates que ha ocupado a la historia económica de la educación atañe a los motivos por los que algunos países lograron desarrollar un sistema público de educación básica más temprano y rápido que otros.

Esta nota resume algunos puntos de un trabajo que discute este tema para el caso de Uruguay entre inicios y mitad del siglo XX.[1]

De atrás para adelante

Una amplia literatura teórica y empírica reconoce que la formación de capital humano es crucial para el desarrollo de los países. Indagar en los orígenes de ese proceso es relevante porque permite conocer las decisiones políticas que la promovieron (o frenaron). Pero, junto al interés histórico, su estudio contribuye a entender si las dificultades del pasado se proyectan al presente y en qué medida inciden en el rezago de los países para conquistar mejores resultados económicos y mayores niveles de bienestar.

La educación primaria en Uruguay se desplegó dinámicamente desde fines del siglo XIX al impulso de la Reforma Vareliana (1876). El proceso continuó durante la primera mitad del siglo XX: el número de escuelas más que se duplicó y la tasa de matriculación aumentó 140%. Para los años 1940s., el nivel de analfabetismo era menor a 20% (similar a Argentina) y mucho más bajo que en México, Perú o Brasil, que superaban el 55% (Mitchell, 1998).

No obstante, como muestra el gráfico, dado su PIB per cápita en los años 1930s, podría haberse esperado que el país tuviera tasas de matriculación mucho más altas (como las de Canadá, Suiza, Australia o Argentina y Chile). O, incluso, similares a España, Italia o Irlanda que en la época tuvieron niveles de riqueza per cápita menores.

Relación entre PIB per cápita en 1930 y nivel de matriculación primaria

Fuente: Lindert (2010)

¿Pudo hacerse más?

¿Por qué Uruguay no logró mayores avances en la época? La respuesta podría residir en la baja inversión en educación, pero también en una mala asignación de recursos. Justamente esta última es la razón que ocupa al presente trabajo. La hipótesis es que las disputas y tácticas políticas habrían incidido en la distribución de recursos destinados a la instalación de escuelas en el territorio nacional. Esta distorsión, fundada en cálculos políticos, pudo conducir a peores resultados que los alcanzables si la asignación se hubiera guiado, solamente, por las características demográficas de cada comunidad.

El período analizado comprende años de duros enfrentamientos entre los partidos tradicionales (Colorado y Nacional), de proliferación de fragmentaciones y de alianzas inter-partidarias (incluso, sobre las intra-partidarias). También de consolidación de prácticas clientelares y trasiego de favores por la necesidad de generar alianzas (Filgueira, 1995; Real de Azúa, 1964). En este marco, la agenda de gobierno estaba muy ligada a los acuerdos parlamentarios que pudieran lograrse, partiendo de la base de que el Presidente podía confiar en su fracción política, pero no necesariamente en el resto de las de su propio partido. Las negociaciones y asignación de recursos públicos buscando capturar apoyos fueron clave en esta época (Caetano & Rilla, 1996).

¿Cómo medir la influencia de la política en el avance de la educación primaria?

El análisis implicó construir indicadores sobre el poder político del presidente, la fragmentación interna de los partidos políticos y sus resultados electorales a nivel departamental. Para ello se utilizaron datos de la Corte Electoral e información parlamentaria sobre el partido y origen departamental de los diputados que integraron la Cámara Baja entre 1914 y 1954. Esta información se combinó con el número de escuelas instaladas anualmente a nivel local, ya que no es posible conocer el gasto en educación primaria por departamento.

El estudio no incluyó al departamento de Montevideo. Debido al tamaño de su población y sus características socioeconómicas el proceso de expansión escolar en ese departamento tuvo dinámicas diferentes a otros distritos. Pero, además, en la etapa analizada, el Interior tuvo mayor protagonismo tanto en términos de disputas políticas entre fracciones y partidos tradicionales como en la expansión de la educación pública primaria.

¿Qué se encontró?

Una vez descartada la influencia de factores demográficos, tamaño de la localidad, desarrollo económico o desigualdad en el acceso a la tierra, efectivamente la expansión de la educación primaria parece haber recibido la influencia de los cálculos y tácticas políticas.

Para el período en su conjunto, los departamentos en que el Presidente tenía mayor poder (por haber logrado una alta representación de diputados de su fracción y partido) tuvieron una provisión de escuelas relativamente menor que otros con similares características. Parecería, pues, que la distribución de recursos favoreció a departamentos dónde la oposición era más fuerte que el oficialismo, probablemente como manera de captar mayores apoyos.

También el nivel de fragmentación política local tuvo un rol: en departamentos con mayor disenso y conflicto entre fracciones se instalaron relativamente más escuelas. El razonamiento es similar al previo: a mayor nivel de conflicto partidario (y, por tanto, menor chance del gobierno de cosechar lealtades), mayor la provisión de escuelas. El efecto puede leerse como una táctica para persuadir a oponentes políticos.

Considerando sub-períodos, el poder político del presidente cambió su influencia, al ritmo del crecimiento de la fragmentación de los partidos. Entre 1914 y 1937, cuando el número de fracciones intra-partido era relativamente bajo, la provisión de escuelas fue mayor en los departamentos leales al Poder Ejecutivo. En cambio, en la segunda etapa, en que fue preciso buscar alianzas para mantener el control del gobierno, la provisión de escuelas favoreció a los departamentos en que la oposición era más fuerte.

¿Qué significan estos resultados?

Controlando por otros posibles factores que pueden afectar la provisión de escuelas, su patrón de expansión refleja un efecto de la política partidaria. Los indicios sobre esta motivación espuria colocan, por un lado, la duda sobre la visión histórica tradicional que considera que la educación (a diferencia de otros gastos públicos) se mantuvo al margen de prácticas clientelares y de tácticas políticas. Por otro, abren camino para indagar sobre la medida en que la distorsión en la distribución de escuelas, debido a intereses políticos, configuró condiciones dispares para el desarrollo social y económico en el Interior del país, con consecuencias para su trayectoria posterior.

 

Referencias bibliográficas

Caetano, G. & Rilla, J. P. (1996). Relaciones inter-partidarias y gobierno en el Uruguay (1942-1973). Revista Uruguaya de Ciencia Política 8, 15-34.

Filgueira, F. (1995). A century of social welfare in Uruguay. Growth to the limit of the Batllista social state. Democracy and Social Policy Series, Working Paper 5. Kellogg Institute.

Lindert, P. (2010). The unequal lag in Latin American schooling since 1900: follow the money. Revista de Historia Económica / Journal of Iberian and Latin American Economic History 28(02), 375-405.

Lindert, P. (2004). Growing public: social spending and economic growth since the eighteenth century. Cambridge University Press, Cambridge.

Martínez-Galarraga, J., Rodríguez Miranda, A., Siniscalchi, S., Willebald, H. (2019) “La distribución regional de la producción en Uruguay, 1908-1975: propuesta metodológica y fuentes”. Serie Documentos de Trabajo, DT 13/2019. Instituto de Economía.

Mitchell, B. R. 1998. International Historical Statistis: The Americas, 1750-1993. Macmillan Press, London.

Real de Azúa, C. (1964). El impulso y su freno. Ediciones de la Banda Oriental, Montevideo.

 

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[1] Azar, P. (2020) “Politics as a determinant of primary school provision. The case of Uruguay, 1914-1954”. Serie Documentos de Trabajo, DT 07/2020. Instituto de Economía.