--Elisa Failache, Andrea Méndez, y Karina Colombo

En las últimas semanas la discusión sobre la pobreza y su medición estuvo recibiendo atención en distintos ámbitos. Si bien, por las reacciones observadas, para algunos fue una novedad, esta discusión no es para nada nueva. La forma en que definimos la pobreza y cómo la medimos ha sido objeto de debate desde su surgimiento. Aunque el significado de pobreza siempre ha referido a una situación moralmente inaceptable, existen varias formas de conceptualizarla y medirla, generando diferentes resultados. Esto, además de ser lo esperable, enriquece el análisis, ya que permite abordar el problema desde ópticas complementarias.

A pesar de ser una pregunta difícil de responder, las instituciones académicas y estatales en nuestro país no han escapado a este debate, utilizando distintas metodologías para medir la pobreza. Uruguay tiene muchos trabajos acumulados en este sentido, siendo un tema abordado sistemáticamente por el Instituto de Economía de la Facultad de Ciencias Económicas y de Administración (FCEA), por el Instituto Nacional de Estadística (INE) y por el Ministerio de Desarrollo Social (MIDES) desde su creación. Sin embargo, más allá de los resultados obtenidos, es aún más relevante tener claro cómo definimos la pobreza y cómo la medimos.

¿Cómo medimos actualmente la pobreza en nuestro país?

La perspectiva tradicionalmente utilizada, la más popular y conocida, es la pobreza monetaria, y esta es la utilizada para la medición oficial en nuestro país construida por el INE. Esta metodología define a un hogar como pobre simplemente considerando si su ingreso se encuentra por debajo de un determinado umbral, llamado línea de pobreza. Al considerar una única variable, el ingreso, se dice que es una definición unidimensional. Sin embargo, esto no implica que se considere que es el dinero en sí mismo el que permite la satisfacción de las necesidades de los hogares. El dinero se utiliza como instrumento para medir el poder adquisitivo necesario para adquirir la canasta de bienes y servicios considerados básicos en una sociedad, y este nivel mínimo es lo que busca reflejar la línea de pobreza.

A pesar de que a simple vista esta medición puede parecer sencilla, implica la definición de varias cuestiones, tales como: ¿cuáles son los bienes y servicios considerados básicos?, por ejemplo, ¿el gasto en internet o telefonía celular es básico?, ¿cuál es el gasto en alimentos que permite acceder a un mínimo suficiente?, ¿cuáles son los precios que se consideran para comprar esa canasta? (si los precios son diferentes en Montevideo y en el interior, no es igual el ingreso que se necesita para comprar la misma canasta en una u otra región), ¿cómo contabilizamos los servicios y subsidios brindados por el Estado, como la cobertura de salud y educación? (por ejemplo, la cobertura de salud es algo habitualmente considerado básico, pero la mayoría de la población en Uruguay no paga el precio de mercado, sino que obtiene acceso a la salud de forma subsidiada), y podríamos seguir. Todas estas cuestiones son debatidas cada vez que se define una línea de pobreza, y rara vez tienen una respuesta evidente.

En nuestro país utilizamos actualmente la línea de pobreza monetaria definida en 2009 en función de la Encuesta de Gastos e Ingresos de los Hogares del INE del 2005/2006, la cual debería actualizarse en breve con la nueva encuesta de gastos del 2016/2017, de forma de reflejar los cambios en los patrones de consumo en los últimos 10 años. La línea actual utiliza tres umbrales distintos según el costo de una canasta básica en Montevideo, interior urbano e interior rural. A su vez considera lo que se llama una escala de equivalencia, que hace que cada persona adicional en el hogar no incremente el costo de subsistencia de forma lineal: el costo de la canasta básica de un hogar de dos personas no es el doble que para un hogar unipersonal, porque existen rubros en los que el gasto aumenta pero no se duplica, como el alquiler o la electricidad. Para tener una referencia, actualmente un hogar unipersonal que vive en Montevideo es considerado pobre si su ingreso mensual es menor a $15.838, mientras que un hogar de cuatro personas es pobre si su ingreso es inferior a $52.002. En el interior urbano estos valores son de $10.361 para un hogar unipersonal y $35.111 para un hogar de cuatro personas. Dado que el monto exacto de la línea de pobreza es una construcción técnica para la medición, es esperable que quienes estén levemente por encima y por debajo de la línea de pobreza monetaria tengan condiciones de vida parecidas.

El enfoque monetario para la medición de la pobreza es ampliamente utilizado a nivel internacional. La mayoría de los países en desarrollo poseen alguna medida oficial de pobreza por ingresos, la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) tiene también una medida de pobreza monetaria para América Latina, y el Banco Mundial publica datos en función de otra línea monetaria a nivel mundial. Asimismo, la mayoría de los países desarrollados monitorean la pobreza monetaria, pero en lugar de medirla en términos absolutos, lo hacen en términos relativos (excepto Estados Unidos que mide la pobreza absoluta). ¿Qué quiere decir esto? Que en lugar de definir si una persona es pobre o no según si está por encima o por debajo de un determinado umbral de ingresos, la pobreza relativa define quién es pobre según alguna medida relativa de la distribución del ingreso en la población. Es decir, en la pobreza relativa el umbral de pobreza cambia automáticamente según el nivel de riqueza de una sociedad. Por ejemplo, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) utiliza la mediana de ingresos, esto es, el valor que, ordenando a todos los individuos de menor a mayor ingreso, deja una mitad de los mismos por debajo de dicho valor y a la otra mitad por encima, y define a la población pobre como aquella con ingresos menores a la mitad de la mediana en el total de la población. Esto implica que para la OCDE el umbral que determina la pobreza varía en el tiempo para cada país y entre países según su nivel de riqueza, dado que la mediana también lo hace. Esto implica que si en una sociedad el ingreso de los hogares se encuentra en aumento pero al mismo tiempo su distribución se vuelve más desigual, podría suceder que igualmente el número de personas pobres aumente. Como es evidente, este tipo de medidas resulta más útil para países desarrollados en donde el porcentaje de personas que no alcanzan un nivel de bienestar material mínimo es muy bajo, entonces se enfatiza el monitoreo de la población de menores ingresos en comparación con el resto de la sociedad.

Si bien la pobreza monetaria puede parecer limitada al evaluar solo la dimensión del ingreso, es un indicador sumamente relevante por varias razones. Primero, porque al estar inmersos en una economía de mercado, el acceso a recursos económicos implica en general la posibilidad de cubrir necesidades básicas como la alimentación, el acceso a la vivienda, o atención de salud. En segundo lugar, es un indicador sumamente útil para monitorear la situación coyuntural de los hogares. Al ser una foto de los ingresos en un momento determinado, permite monitorear los cambios en la situación de los hogares en momentos de auge y crisis, y así poder responder rápidamente con políticas de transferencias de ingresos que alivianen los shocks negativos. La pobreza medida por otros aspectos más estructurales, como la vivienda y educación, no tiende a moverse drásticamente en las crisis, de ahí la importancia de la medición de pobreza por ingresos, por ejemplo en contextos como la actual crisis propiciada por el COVID19. Por otra parte, esto claramente tiene la desventaja de no reflejar la situación estructural de los hogares, por lo cual el hecho de que los hogares logren superar la línea de pobreza en términos de ingreso en momentos de crecimiento, no significa que hayan superado la vulnerabilidad social o pobreza más estructural. En tercer lugar, funciona como una aproximación muy eficiente, aunque no perfecta, a otros aspectos más amplios del bienestar, como la educación y la vivienda, dado que los ingresos se relacionan fuertemente con otras dimensiones. Además, el acceso a recursos monetarios es fundamental también desde una perspectiva de derechos, ya que las personas necesitan el acceso a un ingreso mínimo del cual puedan hacer uso libremente para participar en sociedad. Por último, la pobreza monetaria tiene la ventaja de ser más sintética, y por tanto más fácilmente entendible y comunicable.

Más allá del ingreso: la pobreza multidimensional

Desde hace ya un tiempo existe consenso en que el ingreso no es la única dimensión relevante a la hora de conceptualizar y medir la pobreza. En este contexto, la discusión de la pobreza multidimensional tiene una larga trayectoria a nivel internacional y también en Uruguay. América Latina tiene una larga tradición de estudios en este sentido asociada a la elaboración del índice de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) en los censos de población, y los primeros estudios para Uruguay se encuentran ya para 1989, realizados por Katzman. Esta discusión se vio particularmente impulsada por el premio nobel en economía Amartya Sen, quien criticó duramente las mediciones de pobreza basadas únicamente en ingresos, y propuso evaluar el bienestar basándonos en la libertad de las personas para vivir la vida que tienen razones de valorar, pasando a un segundo plano los medios de vida, tal como es el ingreso. Sen plantea que la pobreza no es solamente la falta de ingresos, sino la falta de capacidades básicas para transformar el ingreso en logros, lo cual depende de las características de cada persona y su contexto. Por ejemplo, una persona con discapacidad puede requerir un distinto nivel de ingreso para acceder a un nivel mínimo de salud en comparación con una persona sin discapacidad, y por tanto la posibilidad de obtener logros mínimos está asociada a diferentes niveles de ingresos.

En términos prácticos, las metodologías de pobreza multidimensional comienzan por seleccionar una lista de dimensiones que consideran relevantes a la hora de pensar las situaciones de carencias, y luego definen el punto de corte que hace que una persona sea pobre en esa dimensión. Por ejemplo, podemos pensar que el acceso a una vivienda digna es algo básico para no ser pobre. Pero una vez que definimos una dimensión como relevante, tenemos que discutir cuándo consideramos que una persona es “pobre en vivienda” y cuándo no. Siguiendo con el ejemplo, ¿consideramos como pobres en vivienda solo aquellas personas que viven en viviendas de material de desecho, o incluimos también a quienes no tienen una fuente para calefaccionar la vivienda?, ¿y a aquellas que no tienen un calentador de agua en el baño? En general, una dimensión puede estar compuesta por distintos indicadores y cada indicador tiene un un punto de corte, definiendo las condiciones mínimas que tiene que tener una vivienda para ser considerada digna. Siguiendo con el ejemplo, dentro de la dimensión de vivienda podríamos incluir indicadores de: hacinamiento, material de los techos o paredes, tenencia de baño, entre otros. Luego, hay que definir los puntos de corte: qué materiales de techos o paredes son los que hacen que una vivienda esté asociada a la pobreza en ese indicador, o cuántas personas durmiendo en una misma habitación determinan que una persona viva en un hogar hacinado. Una vez definida la pobreza en cada dimensión, tenemos que definir también cómo unificar la información referida a las distintas dimensiones, lo cual implica responder preguntas tales como: ¿todas las dimensiones valen lo mismo? ¿es igual de pobre alguien con carencias en educación que alguien con carencias en salud o vivienda? ¿en cuántas dimensiones se deben tener carencias para ser considerado pobre multidimensional?

Obviamente, toda esta discusión de elección de dimensiones e indicadores es muy compleja, ya que en el caso extremo todos podríamos considerar diferentes indicadores y dimensiones para definir la pobreza. Es por esto que el proceso de definición y la fundamentación de por qué se elige cada dimensión, indicador y punto de corte es extremadamente importante, y buena parte de los esfuerzos dedicados al estudio de la pobreza multidimensional van en este sentido. Por ejemplo, algunos estudios utilizan como criterio los derechos sociales asegurados en el marco legal del país, otros han realizado encuestas y discusiones abiertas entre la población para conocer qué dimensiones consideran relevantes, y también existen estudios que utilizan dimensiones ampliamente aceptadas como “mínimas”, tales como la medición de NBI en América Latina. Los resultados en términos de cuántas y qué personas se encuentran en situación de pobreza pueden variar sensiblemente dependiendo de estos criterios, y de ahí la importancia de ser transparentes y claros a la hora de comunicarlos.

En el mundo en desarrollo varios países han avanzado en indicadores multidimensionales oficiales, y cuentan con dos mediciones oficiales de pobreza, una monetaria y otra multidimensional. México fue pionero en este aspecto, y en América Latina se han sumado otros países como Chile, El Salvador, Costa Rica y Colombia, entre otros. Asimismo, varios organismos internacionales han empezado a publicar indicadores de pobreza multidimensional, tales como Naciones Unidas. En nuestro país el MIDES ha propiciado varios encuentros para la discusión de este tema presentando ejercicios concretos para Uruguay, y el INE publica con cada censo la medición de NBI, y tiene en su plan estratégico para este período la medición oficial de la pobreza multidimensional.

La dificultad de tener una medición de pobreza oficial multidimensional se encuentra asociada a la principal debilidad del enfoque, ya que, al no existir un listado universalmente acordado de dimensiones y umbrales, cada país debe dar esta difícil discusión y definir sus criterios. A pesar de que esto también ocurre cuando se realizan ejercicios académicos de medición, la definición de cuáles son las dimensiones que hacen a la pobreza multidimensional cobra especial relevancia cuando nos referimos a la medición oficial. De todas maneras, existe cierto nivel de consenso, ya que ciertas dimensiones se encuentran casi siempre presentes en estos indicadores, tales como vivienda, educación, empleo y seguridad social.

Ejercicios de medición para Uruguay

En Uruguay las instituciones académicas y gubernamentales han producido muchísimo contenido de calidad referido a la pobreza multidimensional y a su comparación con la medición monetaria en los últimos 10 años. El Instituto de Economía realizó este año una revisión de los estudios de pobreza multidimensional en el marco de un convenio con el MIDES, y encuentra que hay más de 20 estudios de pobreza multidimensional para Uruguay, la mayoría de ellos realizados entre 2006 y 2017. Muchos de estos trabajos se concentran en construir indicadores para toda la población, utilizando fuentes de datos regulares, como las encuestas continuas del INE o los censos. Otros trabajos buscan medir la pobreza o bienestar multidimensional para poblaciones específicas, tales como niños y niñas, adolescentes y personas mayores, haciendo uso de encuestas más especializadas que permiten incorporar dimensiones particulares a estas poblaciones. En cuanto a los resultados, la medición de pobreza multidimensional presenta discrepancias con la pobreza monetaria, tanto en cuanto a la incidencia de la pobreza (¿cuántos pobres hay?) como a las personas identificadas como pobres (¿quiénes son pobres?). El trabajo de Arim y Vigorito (2007) para el período 1991-2005 ya mostraba cómo los resultados difieren si se considera la pobreza multidimensional en lugar de la pobreza por ingresos. Según la definición de indicadores y umbrales, no solo es plausible sino también coherente arribar a cifras de pobreza multidimensional superiores a las de pobreza monetaria o a la inversa. Todo depende de cuán exigente seamos a la hora de definir conceptualmente las situaciones de privación.

A modo de ejemplo, un trabajo interesante con datos recientes para toda la población fue realizado por el MIDES siguiendo un enfoque que combina pobreza monetaria con pobreza de derechos, utilizando la metodología de México para su medición oficial. El enfoque de derechos se materializa incorporando ciertas dimensiones vinculadas a derechos sociales garantizados en la constitución de nuestro país: vivienda, educación, seguridad social y salud. El estudio encuentra que, para 2018 que un 7% (256 mil) de las personas son pobres por ingreso y por derechos, pero que hay adicionalmente un 42% (1 millón 462 mil) de la población que tiene vulnerado al menos un derecho social y no es pobre por ingresos. Entonces, si utilizamos solo la medición monetaria, la pobreza abarcaría al 8% (283 mil) de la población, mientras que si utilizamos la pobreza por derechos sociales, 49% (1 millón 719 mil) tiene al menos un derecho vulnerado, 17% (601 mil) tiene al menos dos derechos vulnerados y 5% (177 mil) tiene al menos tres derechos vulnerados. La dimensión que presenta mayores carencias es vivienda, seguida de educación y seguridad social (salud presenta una incidencia casi nula). A su vez, tal como es esperable, a pesar de que ambas pobrezas han disminuido sustantivamente desde el 2006, la pobreza por derechos lo ha hecho de forma más lenta: mientras hay 714 mil pobres menos según ingreso, los pobres por derechos cayeron en 165 mil. Tal como mencionamos, la mejora de las características más estructurales del bienestar requiere procesos más lentos en comparación con cuestiones más coyunturales como el ingreso.

Aunque no hemos recorrido el camino necesario para contar con una medida de pobreza multidimensional oficial, las cifras de pobreza multidimensional existen, son públicas y se han utilizado para orientar la política social. Varios de los trabajos más recientes fueron producidos por el propio MIDES, además de la larga trayectoria que tiene el INE en el análisis y medición de las NBI. Asimismo, en los últimos años se han realizado esfuerzos para diseñar políticas públicas que permitieran llegar a la población vulnerable y no solamente a la población pobre por ingresos. Un hito muy importante fue la creación de un indicador de carencias que combina el enfoque monetario y multidimensional para definir la focalización de las políticas de transferencias, llamado Índice de Carencias Críticas, que luego amplió su uso hacia otras políticas sociales. Por tanto, al contrario de lo informado en estas últimas semanas a raíz de la discusión sobre pobreza, las personas no pobres por ingresos no solo han estado en el radar de las políticas sociales en los últimos años, sino que además se han realizado esfuerzos para pasar de políticas para pobres a políticas que garanticen derechos.

Hacia dónde vamos

Partiendo de que el fenómeno de la pobreza es algo muy complejo, a la hora de pensar en su medición es importante tener en cuenta: para qué estamos midiendo, cuál es el fenómeno que queremos monitorear o sobre el cuál se quiere incidir, y en función de esto discutir cómo definimos la pobreza y cómo la identificamos. Este debate no está para nada cerrado y aún quedan muchas líneas de trabajo en las cuales avanzar. Un ejemplo de esto es la necesidad de una discusión más profunda respecto a las implicancias de tener mediciones de pobreza solo a nivel del hogar y no a nivel individual. A pesar de su utilidad, las mediciones a nivel del hogar ignoran la existencia de posibles desigualdades de poder a la interna del hogar que pueden llevar a una distribución desigual de los recursos, así como las necesidades específicas que pueden tener las personas de acuerdo, por ejemplo, a su etapa del ciclo vital. Otra línea de trabajo que ha llamado la atención en los últimos años es la incorporación de la pobreza de tiempo como una dimensión relevante en la vida de las personas, y algunas mediciones ya han logrado incorporarla buscando reflejar la importancia que tiene la disponibilidad de tiempo de ocio. Estas discusiones muestran la importancia de incorporar distintas perspectivas, como la de género, generaciones y pertenencia étnica o racial, en el análisis de la pobreza y el bienestar.

Que el ingreso no lo es todo, es algo ya consensuado a nivel académico y de los Estados, y en particular Uruguay no es ajeno ni está atrasado en este debate. La existencia de una batería de indicadores para la medición de la pobreza es un activo para el monitoreo del bienestar de la población, no una desventaja. Lo importante entonces no es obsesionarse con llegar a un solo número, sino fomentar la capacidad crítica para efectivamente aprovechar las ventajas de este desarrollo conceptual en la discusión e implementación de políticas sociales, buscando claridad a la hora de transmitir los resultados para alcanzar consensos como sociedad.