--Marcelo Bérgolo

Cómo los incentivos de los programas de asistencia social afectan los resultados del mercado trabajo de los adultos beneficiarios es un tema muy discutido entre académicos y hacedores de política. En los países en desarrollo como Uruguay, con altos niveles de informalidad laboral y limitada capacidad para verificar el cumplimiento de normas laborales, la asistencia social puede introducir desincentivos no solo en la oferta laboral sino también en el empleo registrado (formal), con importantes consecuencias. En primer lugar, empleos informales pueden afectar el acceso a los beneficios sociales de los trabajadores y sus familias, ya que estos suelen estar vinculado a trabajos formales. Segundo, el empleo no registrado implica una menor recaudación de impuestos, limitando así las posibilidades que tienen los gobiernos de financiar políticas públicas. En tercer lugar, un sector informal más grande puede restringir el crecimiento de la productividad, la adecuada asignación de recursos, y así el desarrollo económico.

En América Latina, la expansión de los programas de transferencias monetarias condicionadas (TMC) ha provocado discusiones sobre sus efectos en la formalidad laboral: ¿qué tan importantes son realmente las respuestas comportamentales de los adultos beneficiarios en el mercado de trabajo?, ¿todos los beneficiarios responden a los (des)incentivos que el diseño de estos programas generan o las respuestas se concentran en grupos específicos?, ¿los costos de eficiencia asociados a las respuestas comportamentales deberían ser más fuertes que en los países desarrollados debido al ajuste en el margen de la informalidad?

A pesar de su importancia, la evidencia empírica sobre estos aspectos aún es limitada.[1] En un estudio reciente (Bergolo y Cruces 2021), exploramos cómo un programa de TMC en Uruguay - Asignación Familiar-Plan de Equidad (en adelante, AFAM)- afecta el empleo formal, documentamos la anatomía de dicha respuesta, y evaluamos los costos de eficiencia que implican nuestros resultados.

El impacto de las TMC en el empleo formal: contexto y estrategia de identificación

El AFAM es un programa de TMC sujeto a verificación de medios implementado en 2008, y que se enfoca en hogares pobres con niños o mujeres embarazadas. Las transferencias monetarias del programa están condicionadas a los controles de salud (tanto de las mujeres embarazadas como de los niños) y la asistencia escolar de los niños de los hogares beneficiarios. La elegibilidad para AFAM depende de dos criterios -el hogar tiene que aprobar ambos para ser elegible-:

(i) Prueba de Ingreso: sus ingresos formales tienen que estar por debajo de un umbral determinado.                

(ii) Prueba de medios: un indicador de situación de pobreza del hogar, conocido como Índice de Carencias Críticas (ICC) –que se construye en base de las características de los hogares— tiene que superar determinado umbral.              

Luego de ser elegibles al programa, la prueba de ingresos se aplica a los hogares participantes cada dos meses, y la agencia que administra las transferencias la aplica estrictamente.[2] El umbral de elegibilidad de ingresos de AFAM genera un gran desincentivo para trabajar formalmente. Por ejemplo, para un hogar elegible con una madre soltera y un hijo, implicaría una tasa impositiva implícita adicional sobre el empleo registrado de 12,2%. Esta caída implícita del ingreso del hogar se debe a la pérdida de la transferencia monetaria que brinda AFAM si sus ingresos formales superaran el umbral de elegibilidad por $1.

Para evaluar el efecto de AFAM sobre los resultados del mercado de trabajo, explotamos la fuerte discontinuidad en la probabilidad de participación en el programa en el umbral del ICC que determina la elegibilidad. Como estrategia de identificación usamos un diseño de Regresión Discontinua (RD) en combinación con datos administrativos longitudinales del programa y de historias laborales de la Seguridad Social (BPS).[3] Específicamente, nuestro diseño de investigación compara los resultados del mercado laboral de adultos en hogares que aplican al programa apenas arriba (grupo de tratamiento) y debajo (grupo de comparación) del umbral de elegibilidad del ICC, controlando por posibles factores no observables pre-aplicación que quizás generan diferenciad entre estos grupos de hogares.[4]

La anatomía de la respuesta en el empleo registrado

Encontramos que AFAM reduce la participación en la fuerza laboral formal en alrededor de 6 puntos porcentuales (una caída del 13%) para el promedio de los adultos en hogares beneficiarios, y en 8,7 puntos porcentuales (una caída del 19%) para las madres solteras, que representan alrededor del 43% del total en nuestra muestra. Esto se traduce en una elasticidad de la participación del sector formal con respecto a la tasa neta de impuestos de aproximadamente 0,78 para la muestra completa y de aproximadamente 1,3 para las madres solteras. Como se muestra en la Figura 1, este efecto persiste durante los dos años siguientes a la postulación al programa.

Figura 1: Efecto de la elegibilidad de AFAM sobre el empleo registrado a lo largo del tiempo

Notas: Cada punto (círculo sólido) en la gráfica representa la estimación del efecto RD de ser elegible al programa en el empleo registrado para un semestre específico. Las estimaciones corresponden a una regresión lineal local, estimada por separado a cada lado del límite de elegibilidad del ICC. Las regresiones incluyen controles. Las líneas punteadas trazan un intervalo de confianza del 95% basado en errores estándar agrupados a nivel de hogar.

¿Qué pasa con la posible heterogeneidad de resultados en nuestra población de estudio? El vínculo con el mercado laboral formal varía sustancialmente entre los beneficiarios, algunos de los cuales pueden o no estar al margen de la (in) formalidad.  AFAM, como muchas otras TMC en el mundo en desarrollo, tiene un enfoque de “talla única” que no se adapta a estas características, con consecuencias potencialmente negativas.

En primer lugar, nos preguntamos si los trabajadores responden de forma heterogénea a AFAM en términos de su vinculación al mercado laboral formal. Encontramos que la reducción del empleo registrado es más fuerte entre las personas que tienen una propensión media a emplearse formalmente - es decir, aquellos que podrían estar más cerca del margen de elección del empleo registrado/no registrado -, y es aún más fuerte para las madres solteras dentro de este grupo. En contraste, el impacto en aquellos que tienen una baja/alta propensión a tener un empleo formal es sustancialmente menor que el efecto promedio, probablemente porque estas personas no estarían empleadas formalmente/informalmente independientemente de su participación en el AFAM.

En segundo lugar, descomponemos la respuesta del empleo formal en dos márgenes de ajustes: informalidad y no empleo. Para esto utilizamos datos de una encuesta de seguimiento a hogares en ambos lados de la discontinuidad del ICC que explotamos en nuestro diseño. Encontramos indicios de que la disminución del empleo formal se divide casi a partes iguales entre las personas que pasan a la inactividad y las que pasan al empleo informal.

 Costo de la eficiencia

Para evaluar las implicancias de nuestros resultados en términos de costos de eficiencia utilizamos las respuestas que estimamos para recuperar el valor marginal de los fondos públicos (VMFP) asociado al programa AFAM, siguiendo la metodología de Hendren (2016). El VMPF expresa la relación entre los beneficios marginales y los costos marginales de los fondos adicionales gastados en el AFAM. Para estimar el VMPF de AFAM, nos enfocamos en hogares con madres solteras. A pesar de que este programa se implementa en un contexto de alta informalidad, el VMPF que estimamos para AFAM (0.61) implica un costo de eficiencia que se encuentra dentro del rango de estimaciones hechas para otros programas de transferencias a familias, pero que a diferencia de AFAM, se desarrollan en contextos de bajos niveles de informalidad laboral. Más específicamente, encontramos que el costo de eficiencia de AFAM es levemente superior a las estimaciones que surgen de programas similares que inducen desincentivos a la oferta laboral en Estados Unidos (Hendren y Sprung-Keyser, 2020).

Conclusión e Implicancias para el diseño de política

Nuestros resultados permiten extraer algunas implicaciones de política para minimizar los desincentivos de estos programas en mercados laborales con alta informalidad, y mejorar así el balance entre equidad-eficiencia de políticas como AFAM. En primer lugar, se deberían considerar alternativas para “suavizar” la discontinuidad en el ingreso de los hogares que implica el criterio de elegibilidad sobre los ingresos formales. Por ejemplo, reglas de elegibilidad con umbrales de ingresos que implican una pérdida total del beneficio, como el caso de AFAM, podrían ser sustituidos por un esquema más continuo con regiones de entrada y salida que retiran el beneficio gradualmente, y con tasas impositivas implícitas más bajas. Alternativamente, las autoridades podrían probar los efectos de permitir que los beneficiarios continúen en el programa mientras generan ingresos de empleos registrados por encima del umbral de elegibilidad durante un período transitorio. Esta “despreocupación” temporaria por los ingresos formales de los beneficiarios podría facilitar la transición al empleo formal y mitigar la posibilidad de que los beneficiarios prefieran ingresos más bajos, pero más estables de programas como AFAM a ingresos más altos, pero más riesgosos de un empleo registrado. Si bien nuestros resultados tienen implicancias específicas para el caso del programa AFAM, el mensaje general de que las reglas de elegibilidad de los programas de asistencia social deberían evitar discontinuidades bruscas y altas tasas impositivas implícitas sobre los ingresos formales se aplica también a otros contextos.

Obs: Esta nota se basa en la publicada en VoxDev: https://voxdev.org/topic/public-economics/high-informal-employment-and-disincentives-anatomy-behavioural-responses-social-assistance-uruguay.   

Referencias

Alzua, ML, Cruces, G and Ripani, L (2012). “Welfare programs and labor supply in developing countries: experimental evidence from Latin America.” Journal of Population Economics, 26 (4): 1255–1284.

Banerjee, A, Rema, H, Gabriel, K and Benjamin, O (2015). “Debunking the stereotype of the lazy welfare recipient: evidence from cash transfer programs worldwide.” World Bank Research Observer, 32 (2): 155–184.

Bergolo, M, and Cruces, G (2021), “The anatomy of behavioral responses to social assistance when informal employment is high.” Journal of Public Economics, 193 (January 2021).

Bertrand, M, Mogstad, M and Mountjoy, J (2020). “Improving Educational Pathways to Social Mobility: Evidence from Norway s Reform 94.” Journal of Labor Economics, forthcoming.

Gerard, F and Gonzaga, G, (2020). “Informal labor and the efficiency cost of social programs: evidence from the brazilian unemployment insurance program.” American Economic Journal: Economic Policy, forthcoming.

Hendren, N (2016). “The policy elasticity.” Tax Policy and the Economy. 30 (1), 51–89.

Hendren, N, Sprung-Keyser, B (2020). “A Unified Welfare Analysis of Government Policies.” The Quarterly Journal of Economics, 135(3): 1209-1318.

---

[1]La evidencia disponible señala que el impacto de los programas de TMC en la oferta laboral es pequeño o nulo (Alzua et al. 2012; Banerjee et al. 2015).

[2]En promedio, alrededor del 57 por ciento de las descalificaciones de AFAM fueron atribuibles a ingresos verificables de los hogares, es decir, ingresos laborales registrados, que exceden los ingresos umbral de prueba.

[3]Nuestro análisis se basa en comparar hogares que aprobaron la prueba de ingresos en el momento de la solicitud, pero fueron considerados elegibles o no elegibles de acuerdo al puntaje en el ICC del hogar.

[4]Aunque la evidencia disponible descarta la manipulación de la regla de asignación por parte de los hogares postulantes, encontramos cierto grado de desbalance en el empleo registrado en la línea de base, lo que motiva nuestra estrategia de diferencias-en-discontinuidad (e.g., Bertrand et al., 2020).