-- Camilo Martínez Rodríguez¹ 

Una charla, un intercambio e incluso compartir una anécdota nos puede trasladar a diferentes momentos históricos de nuestro país. Eso fue lo que sucedió hace algunos días en Shangrilá, cuando en un almuerzo familiar, a raíz de la destacada participación de la caja militar en el presupuesto público, se mencionó que mi bisabuela, hace más de un siglo, percibió una pensión graciable de la Revolución de 1904. En Uruguay, a diferencia de otras regiones del mundo, el Estado ha hecho presente en diferentes dimensiones de la realidad social estableciendo: reglas, normas, valores, marcos impositivos, sistemas de pensiones, bienes públicos (educación, salud, infraestructura), transferencias sociales e incluso generando empleo. Evidentemente, existen miradas diferentes sobre la actividad del Estado; hay quienes entienden a este fenómeno como distorsivo en la estructura de incentivos y preferencias de una sociedad, quienes lo entienden como el resultado de un proceso de dominación de clase y, por último, quienes lo entienden como una relación bidireccional entre capacidades estatales, desempeño económico y bienestar social.² Independientemente de la postura que asumamos, la intervención estatal es un proceso histórico, social y acumulativo de adquisición de propiedades y mecanismos de intervención en un contexto determinado.

Las raíces históricas de la intervención pública y el inicio del proceso de conformación estatal en Uruguay podemos situarlo a principios del siglo XIX con las invasiones británicas.³ A pesar de ello, si queremos ubicar los antecedentes o las raíces históricas de la pensión que recibió mi bisabuela en 1904, debemos situarnos en la culminación de la Guerra Grande a mediados del siglo XIX. En la segunda mitad del siglo XIX se establecieron un conjunto de áreas de intervención que fueron los cimientos de algunas de las políticas más emblemáticas del siglo XX.⁴ A continuación, presentamos algunas características de la intervención estatal entre la culminación de la Guerra Grande en 1853 y los años posteriores a la crisis financiera de 1890. Este periodo nos permite comprender e ilustrar la conformación histórica de capacidades estatales en Uruguay.

1.      Comercio, guerra y pasividades: ingresos y gasto público en Uruguay (1853-1893)

Partamos de dos preguntas: i) ¿Cuáles fueron los orígenes de los ingresos tributarios del Estado en la segunda mitad del siglo XIX? y ii) ¿Qué áreas de intervención privilegió el Estado durante este periodo?

El vínculo entre Estado y desempeño económico se encuentra intermediado por la conformación de capacidades estatales. En este sentido, las capacidades estatales refieren a la habilidad del Estado de trazar objetivos y materializarlos en diferentes sitios de su territorio.⁵ Como plantean diferentes investigaciones, la capacidad estatal se divide en diferentes áreas pueden ser: i) fiscalidad a través de la obtención de recursos (impuestos o deuda pública); ii) legalidad con la extensión de leyes y reglas en todo el territorio (centralidad e imposición del orden); y iii) provisión de bienes públicos a través de políticas públicas y un esquema burocrático (educación, salud, infraestructura, justicia, seguridad, etc.).⁶

En el caso de Uruguay, la fiscalidad se relacionó estrechamente con la dinámica comercial. La mayor proporción de los ingresos tributarios en el periodo provino de impuestos a productos importados, con valores cercanos al 70% de la recaudación tributaria del Estado.⁷ El comercio exterior fue la principal fuente de abastecimiento fiscal, conformando un elemento distintivo de la capacidad fiscal, con participación destacada de impuestos indirectos por sobre directos, siendo los gravámenes a los productos importados el más destacado. Como observamos en la Tabla 1, en promedio los ingresos tributarios fueron inferiores al gasto público en diferentes sub periodos. De esta forma, los ejercicios económicos fueron sistemáticamente deficitarios, fomentando de manera directa otras fuentes financiamiento como el endeudamiento interno y externo.

Si observamos el gasto público, tres elementos concentraron el 75% de los recursos, estos fueron: i) los salarios con el 35% del gasto público; ii) las obligaciones nacionales (pago de deuda y contratos con privados) con el 28% y iii) las pasividades militares principalmente con el 12%. En este sentido, encontramos uno de los orígenes o antecedentes de la pensión que percibió mi bisabuela y, posiblemente, de muchas bisabuelas de nuestro país. Por otro lado, vale destacar que el 25% restante se concentró en otros rubros como pago de alquileres, alimentación y dietas, vestimenta, armamento, útiles escolares, entre muchas otras categorías (véase Tabla 2). 

Otro aspecto interesante lo encontramos en la composición de las pasividades y de la masa salarial pública. Es decir, ¿en qué actividades se concentraron los salarios? Y, por otro lado, ¿de qué tipo de pasividades estamos hablando en este contexto histórico? Una forma de abordar estas preguntas consiste en analizar el gasto público de acuerdo a las actividades que el Estado llevó a cabo. Destaquemos cuatro: i) administración, que incluye la presidencia, el cuerpo legislativo y estructuras ministeriales no militares; ii) coerción, conformación de líneas del ejército y guardias civiles en Montevideo y el resto de departamentos; iii) “gasto” económica, unidades vinculadas a la infraestructura y conexiones acuáticas principalmente (recordemos la importancia del comercio exterior en la época) y iv) “gasto” social, relacionado con la educación pública, la administración del correo, plazas, etc.

En la Tabla 3 encontramos que en materia salarial la participación de la coerción fue un aspecto central, con valores del 57% de la masa salarial pública. Las guerras, externa (Guerra de la Triple Alianza, 1865-1870) e interna (Revolución de las Lanzas, 1870-1872)⁸, conformaron episodios relevantes en la conformación de regimientos, caballerías y artillerías que concentraron la mayor proporción de los salarios públicos de la época, siendo el periodo 1870 y 1875 el de mayor participación.

Además de las guerras, en el gasto público encontramos los costos económicos y sociales asumidos por el Estado en periodos de paz y estabilidad. De esta forma, sucesivamente se conformaron listas de pasivos militares, viudas y menores de combatientes (incluida posteriormente mi bisabuela) y héroes de guerra en tiempo de paz que conformaron una participación destacada en los recursos públicos, con valores equivalentes al 12% de los mismos (un tercio del valor de los salarios públicos). Como observamos en el Gráfico 1, la participación de las pensiones militares fue ampliamente superior a la de las civiles, con valores próximos a las 4000 pensiones en la década de 1880(1887 y 1888). 

Como hemos visto, tres elementos marcaron el rumbo de las finanzas públicas en Uruguay durante la segunda mitad del siglo XIX: el comercio exterior (por su participación en los ingresos tributarios) y, en el caso de los egresos, la guerra (que marcó el ritmo de las finanzas públicas en dos direcciones, salarial con la composición del ejército y las guardias civiles) y, a nivel de transferencias, la participación de las pensiones militares en el presupuesto público. 

1. La tríada de la intervención desde 1880: maestras, guardias civiles y soldados

Una de las actividades estatales que mayores cambios registró fue la social. En este campo, la reforma educativa impulsada por los hermanos Varela (primero José Pedro y luego Jacobo) en la década de 1870 significó un antes y un después en el gasto público del Uruguay. Si observamos la participación porcentual de las actividades sociales, vemos que entre 1870 y 1875 se ubicó en el entorno del 7% y, luego, con la reforma educativa de 1877, este porcentaje se duplicó, ubicándose en valores cercanos al 16% de la masa salarial (ver Tabla 3). Las maestras, conjuntamente con soldados y guardias, conformaron una tríada presente en todos los departamentos del país. De manera conjunta, representaron más del 60% de los empleados públicos entre 1880 y 1893 (véase Gráfico 2).

De manera agregada, estas ocupaciones representaron valores próximos al 40% de la masa salarial. Si observamos el Gráfico 3, podemos señalar que existieron participaciones diferenciadas de acuerdo a la actividad y ocupación de los empleados. Concretamente, los primeros fueron los guardias civiles (20%), seguidos por los soldados (10%) y, finalmente, se encuentran las maestras (10%). Expresado de otra forma, si bien la incorporación de las maestras significó un cambio relevante en la composición del empleo público, en materia salarial, en la torta de los salarios públicos la tajada más pronunciada perteneció a ocupaciones estrechamente vinculadas con actividades coercitivas del Estado. 

Otro aspecto es interesante destacares la distribución territorial de las maestras y los guardias civiles para el año 1890, teniendo en cuenta que los soldados conforman empleados móviles en el territorio, haciendo compleja la atribución a un departamento en especifico. Como observamos en el Gráfico 4, Montevideo fue el territorio que mayor número de maestras (89) y guardias civiles (1249) presentó en 1890, escoltado por los departamentos de Canelones (con 58 maestras y 163 guardias civiles), Colonia (25, 177), Salto (27, 163), Cerro Largo (38, 148) y San José (22, 164).  

Ahora bien, si observemos los anteriores datos en términos relativos, como el número de maestras por cada 1.000 guardias civiles, podemos identificar cuatro escenarios en el territorio uruguayo: i) departamentos con valores superiores a las 210 maestras por cada 1.000 guardias civiles (Canelones -356- y Cerro Largo -257-); ii) departamentos con valores situados entre las 150 y 210 maestras por cada 1.000 guardias civiles (Treinta y Tres -206-; Soriano -202-; Salto -166-; Maldonado -164-; Artigas -152- y Tacuarembó -150-); iii) departamentos con valores superiores a las 100 e inferiores a las 150 maestras para cada 1.000 guardias civiles (Durazno -148-; Paysandú -142-; Colonia -141-; Florida -140-; Rivera -139-; San José -134-; Rocha -132- y Minas -117-); y iv) departamentos con valores inferiores a las 100 maestras para cada 1.000 guardias civiles (Rio Negro -90-; Flores -74- y Montevideo -71).⁹ De este modo, observamos que existieron disparidades departamentales con presencia diferencial del Estado en su territorio. De esta forma, observamos que muchos departamentos eran casi patrimonio exclusivo de los guardias civiles, otros tuvieron mayor presencia relativa de la educación a través de las maestras.

III.    A modo de cierre

La historia económica como disciplina nos invita continuamente a reflexionar y extraer aprendizajes sobre procesos históricos. La anécdota de mi bisabuela surge a partir de opiniones sobre el presente, específicamente sobre la participación de la caja militar en el actual presupuesto público y, además, de la tan aclamada comparación entre los recursos destinadas a la educación y los recursos orientadas a las actividades coercitivas. En nuestro país es extremadamente complejo destacar características de modelos históricos de desarrollo sin hacer referencia a la figura del Estado. Ya sea por ausencia o por “abundancia” de presencia, el aparato estatal está presente implícita o explícitamente al hablar de economía, bienestar, historia y desarrollo. Ahora bien, la historia económica contribuye a la comprensión del presente a partir del estudio del pasado y, este, es uno de los puntos que intentó abordar el documento.

Uno de los grandes debates actuales es sobre el rol del Estado en diferentes dimensiones de la realidad social. No solo en términos de lo que debe hacer sino también en términos de lo que puede hacer el Estado con las herramientas que posee. La discusión no es otra cosa que un debate sobre las capacidades estatales, ya sea fiscal, legal, burocrática y/o política. En este sentido, la caja militar y la educación primaria pública son aspectos recurrentes en el debate y, especialmente, sobre el rol que debería asumir el Estado en ambos frentes. Como se destacó, estos fenómenos presentan raíces históricas muy profundas y, asimismo, obedecen a contextos históricos específicos. Hoy en día, el contexto histórico es otro, hay nuevos actores y reivindicaciones, sin embargo, parecería que hay lógicas que aún siguen vivas bajo circunstancias que son notoriamente diferentes.  

1. Investigador y docente del Instituto de Economía. Esta nota está basada en la tesis de Maestría en Historia Económica, Universidad de la República. Martínez Rodríguez, C. (2019), “La construcción del Estado Oriental del Uruguay (c. 1853-1893): otra mirada con foco en la evolución histórica de sus funciones”. 

2. Un trabajo que resume las posturas sobre la relación entre capacidades estatales y desempeño económico es Cingoloni, L. (2013), “The State of State Capacity: a review of concepts, evidence and measures”, Working Paper Series on Institutions and Economic Growth, IPD WP13, United Nations University - Masstricht Economic and social Resarch Institute on Innovation and Technology.

3. Para mayor detalle Etchechury, M. (2015), Hijos de Mercurio, esclavos de Marte: mercaderes y servidores del Estado en el Río de la Plata (Montevideo, 1806-1860), Prohistoria Ediciones, Rosario-Argentina.

4. Para mayor información ver Martínez Rodríguez, C. (2019).

5. Véase por ejemplo: Booth, A. (2007), “Night Watchman, Extractive or Devolopment States? Some Evidence from Late Colonial South-East Asia”, en Economic History Review, vol. 60 (2), pp-241-266; Besley, T. y Persson, T. (2011), Pillars of Prosperity. The Political Economics of Devolpment Clusters, Princeton University Press.

6. Véase: i) Frankema, E. y Booth, A. (2019), Fiscal capacity and the Colonial State in Asia and África, c. 1850-1960, Cambridge University Press; ii) Dincecco, M. (2015), “The Rise of Effectives States in Europe”, en Journal of Economy History, vol. 75 (3), pp. 901-918 y iii) Johnson, N. y Koyama, M. (2017), “States and economic growth: Capacity and constraints”, en Explorations in Economic History, 64(2), pp. 1-20.

7. Ídem 4.

8. Enfrentamiento liderado por Timoteo Aparicio que derivó en la Paz de Abril y la coparticipación política en 1872. Para mayor detalle vea Barrán, J. (1975), Apogeo y crisis del Uruguay pastoril y caudillesco, 1839-1875, Ediciones de la Banda Oriental, Uruguay.

9. El departamento de Minas es el actual departamento de Lavalleja, el cambio de nombre es posterior al periodo de análisis.

Sobre imagen de introducción: "Boceto" de Juan Manuel Blanes, disponible en el Museo Juan Manuel Blanes. Para mayor información consultar aquí.