Eficiencia redistributiva de la política fiscal: El rol de la descentralización y la buena gobernanza

Ronald Miranda Lescano

 IECON, Universidad de la República

Esta dirección de correo electrónico está siendo protegida contra los robots de spam. Necesita tener JavaScript habilitado para poder verlo.

Leonel Muinelo-Gallo

IECON, Universidad de la República

Esta dirección de correo electrónico está siendo protegida contra los robots de spam. Necesita tener JavaScript habilitado para poder verlo.

 

1. Introducción

La distribución del ingreso es considerablemente desigual en todos los países del mundo (y entre los mismos), por lo cual, a efectos de fomentar la equidad económica resulta importante analizar como los gobiernos afectan la redistribución a través de diferentes instrumentos de la política fiscal (Guillaud et al., 2019).

Una medida ampliamente utilizada para computar las disparidades en la distribución de los ingresos entre los hogares es el coeficiente de Gini. Como es sabido, un valor de cero de este coeficiente representa la igualdad perfecta y un valor de 100 la desigualdad extrema entre los hogares.

En el Gráfico 1 se compara el coeficiente de Gini de mercado (desigualdad en la distribución de ingresos antes del pago de transferencias monetarias  y el cobro de impuestos directos) y el coeficiente de Gini neto (desigualdad en la distribución de ingresos luego del cobro de las transferencias monetarias y el pago de impuestos directos) en la muestra de 35 países considerados en este estudio durante el período 2000-2016.

La diferencia entre el coeficiente de Gini de mercado y el coeficiente de Gini neto constituye una medida de redistribución absoluta. Una de las características más destacadas de todos los países es su elevado nivel de desigualdad de ingresos, medida a través del coeficiente de Gini de mercado; específicamente, los países en desarrollo presentan la distribución de ingresos más desigual. En este contexto, mientras las economías desarrolladas muestran una fuerte política de redistribución fiscal a través del pago de transferencias monetarias y el cobro de impuestos directos (por ejemplo, Suecia, Hungría, Bélgica, Alemania, Finlandia, Dinamarca, etc), en las economías en desarrollo (por ejemplo, Sudáfrica, Chile, Perú y El Salvador) estos instrumentos de política han sido utilizados de forma muy limitada. De hecho, se suele argumentar que suelen tener menos recursos fiscales disponibles para incidir en la redistribución (Goñi et al., 2011). En este sentido, un uso eficiente de los recursos podría contribuir a lograr mayores niveles de redistribución.

Por otra parte, la literatura de federalismo fiscal señala que tanto la magnitud de los recursos fiscales como su grado de descentralización son relevantes para afectar la redistribución del ingreso, y por tanto, los niveles de desigualdad (Sepulveda y Martinez-Vazquez, 2011).

 

Gráfico 1 – Coeficientes de Gini de mercado y neto en la muestra de países

(promedios del período 2000-2016)

Nota: El coeficiente de Gini de mercado (color gris) y el coeficiente de Gini neto (color azul). El coeficiente de Gini de mercado se calcula sobre los ingresos de mercado y el coeficiente de Gini neto se calcula sobre los ingresos disponibles (ingresos disponible = ingresos de mercado + transferencias monetarias - impuestos directos). Los países están ordenadas por su nivel de redistribución absoluta -media- de mayor a menor. Muestra de 35 países: Europa del Sur: GRC – Grecia, ITA – Italia, PRT – Portugal, SVN – Eslovenia, ESP – España; Europa del Este: CZE – República Checa, HUN – Hungría, POL – Polonia, SVK – Republica de Eslovaquia; Europa Occidental: AUT – Austria, BEL – Bélgica, FRA – Francia, DEU – Alemania, LUX – Luxemburgo, NLD – Países Bajos, CHE – Suiza; Europa del Norte: DNK – Dinamarca, EST – Estonia, FIN – Finlandia, ISL – Islandia, IRL – Irlanda, LVA – Letonia, LTU – Lituania, NOR – Noruega, SWE – Suecia, GBR – Reino Unido; América Latina: CHL – Chile, SLV – El Salvador, PER – Perú; Otros países: AUS – Australia, CAN – Canadá, ISR – Israel, JPN – Japón, USA – Estados Unidos, ZAF – Sudáfrica.

Fuente: Elaboración propia a partir de la base de datos de Standardized World Income Inequality Database (SWIID).

El principal objetivo de esta investigación es analizar empíricamente la eficiencia redistributiva de los instrumentos de la política fiscal -transferencias monetarias e impuestos directos a nivel del gobierno central y los gobiernos subnacionales- para una muestra de 35 países durante el periodo 2000-2016. La eficiencia redistributiva refiere a alcanzar una mayor nivel de redistribución del ingreso dado un determinado nivel de transferencias monetrias e impuestos directos a nivel del gobierno central y de los gobiernos subnacionales. El estudio se centra en las políticas fiscales que tienen un impacto directo sobre el ingreso disponible, que son las transferencias monetarias y los impuestos directos. Además, se espera que la eficiencia redistributiva pueda diferir entre países debido a varios factores “contextuales”, referidos a cuestiones económicas, institucionales, políticas y demográficas (Mahler y Jesuit 2006). Especificamente, el principal interés es analizar cuán eficientes son las transferencias monetarias y los impuestos directos aplicados por las autoridades centrales y subnacionales en términos de reducción de la desigualdad de ingresos, y cuál es la posible influencia de la descentralización política y la gobernanza en la eficiencia de la redistribución.

Los objetivos anteriores se abordan mediante un procedimiento en dos etapas (Simar y Wilson, 2011). En una primera etapa, se emplea un análisis de envolvente de datos (DEA, por sus siglas en inglés) para evaluar empíricamente la eficiencia redistributiva de las transferencias monetarias y los impuestos directos a nivel del gobierno central y gobiernos subnacionales. Al emplear esta metodología, se obtiene una medida de eficiencia redistributiva para cada país y período, que surge de comparar la performance redistributiva individual de cada país con la mejor práctica redistributiva posible en la muestra de países. En la segunda etapa, se examina la influencia de los determinantes no discrecionales (factores demográficos, geográficos, económicos, políticos e institucionales) en la eficiencia redistributiva de los países, aplicando un análisis de regresión de panel truncada con la técnica de bootstrap; en este caso se analiza específicamente el papel que juega el nivel de descentralización política y la calidad del gobierno, asumiendo que ambos aspectos no pueden ser modificados discrecionalmente por el sector público al menos en el corto plazo.

Este trabajo contribuye a la literatura existente de dos maneras. En primer lugar, aporta resultados empíricos novedosos sobre la eficiencia redistributiva de los instrumentos de transferencias monetarias e impuestos directos a nivel central y descentralizado para un panel de 35 países, con diferentes niveles de desarrollo. En segundo lugar, explora en profundidad los determinantes subyacentes de las diferencias de eficiencia redistributiva entre países y a lo largo del tiempo, señalando la importancia de la descentralización política y la calidad de la gobernanza, dando sustento al argumento de que la buena gobernanza es un requisito para que la descentralización sea eficiente en la promoción de resultados políticos.

2. Datos

La muestra consiste en un panel de 35 países y cuatro subperíodos de análisis durante el período 2000-2016. La principal variable de interés es la “redistribución relativa” obtenida de la base de datos The Standardized World Income Inequality Database (SWIID). Esta variable se calcula como la diferencia entre el coeficiente de Gini de mercado y el coeficiente de Gini neto dividido por el coeficiente de Gini de mercado. Se considera la variable de “redistribución relativa” debido a que la medida de “redistribución absoluta” no diferencia las disparidades de ingresos del mercado inicial entre los países. Por ejemplo, el Gini de mercado de Islandia, Eslovenia, Eslovaquia y Suiza es de unos 40 puntos, más bajo que el de otras economías desarrolladas y en desarrollo de la muestra; por tanto, son sociedades inicialmente más igualitarias (véase Gráfico 1). En consecuencia, una política que logre una reducción similar de la desigualdad en los ingresos de mercado en dos países (por ejemplo, Islandia y Estados Unidos), no significa que sean igual de eficaces desde el punto de vista redistributivo, sino que va a ser más eficaz en el país que presenta la menor desigualdad inicial.

Como ya fue señalado, las variables de política fiscal empleadas en este análisis son las transferencias monetarias (gasto público en transferencias sociales monetarias) y los impuestos directos, ambas a nivel del gobierno general y subnacional (gobiernos estatales, provinciales, regionales y locales, incluyendo distritos y municipios). La variable de transferencias monetarias se obtiene de la base de datos de International Financial Statistics del Fondo Monetario Internacional (IFS-IMF) y estadísticas oficiales de la OCDE (SOCX). La variable de impuestos directos (como porcentaje del PIB) se obtiene de la base de datos de estadísticas de ingresos de la OCDE. Los datos de decentralización fiscal se obtienen de la Fiscal Decentralization Database del IMF.

 

3. Resultados

Mediante el empleo de la técnica bootstrap-DEA se obtiene una medida de eficiencia redistributiva de cada país para cada subperíodo de análisis considerado. El valor 1 representa la máxima eficiencia redistributiva alcanzable por un país y los valores superiores a 1 implican diferentes niveles de ineficiencia redistributiva en términos crecientes. Por esta razón, los valores obtenidos del score de eficiencia redistributiva deben entenderse como valores de ineficiencia; en consecuencia, de aquí en adelante se etiqueta los valores estimados como “score de ineficiencia”.

Tabla 1 – Eficiencia redistributiva y ranking de países

Nota: Score de ineficeincia: = 1 representa la maxima eficiencia redistributiva y > 1 implica mayores niveles de ineficiencia redistributiva.

Fuente: Elaboración propia.

La Tabla 1 muestra los scores de ineficiencia para los cuatro subperíodos de análisis seleccionados (2000-2004, 2005-2009, 2010-2014 y 2015-2016). Los resultados de la Tabla 1 muestran que los valores medios de los scores de ineficiencia en la muestra de países aumentan durante el período de análisis, lo que significa que el país “promedio” se vuelve más ineficiente en materia de redistribución con el tiempo (véase la última fila de la Tabla 1). En consecuencia, los países podrían aumentar potencialmente su redistribución sin alterar el volumen de recursos de las transferencias monetarias e impuestos directos a nivel central y subnacional; en un rango del 8.6% al 22.2%, de ser así, los países serían considerados eficientes.

Además, obtenemos evidencia empírica de que la eficiencia redistributiva varía entre países y a lo largo del tiempo, presentando una importante reducción después de la Gran Recesión (2007–2008) probablemente porque desde entonces las políticas gubernamentales se han centrado más en el restablecimiento de las finanzas públicas y menos en la reducción de las crecientes desigualdades de los ingresos.

 En particular, encontramos niveles de ineficiencia más altos en los países del sur de Europa y más bajo en el resto de Europa y los países de América Latina. Así, Bélgica presenta la menor ineficiencia durante todos los periodos y se sitúa muy cerca de la frontera de eficiencia redistributiva (score de ineficiencia inferiores a 1.05), lo que significa que, sin variar los recursos de las transferencias monetarias y los impuestos directos y su grado de descentralización, Bélgica podría aumentar la redistribución relativa en menos de un 5%. Otros países que muestran buenos resultados son Finlandia, Suecia, y también Hungría, y los Países Bajos. En el otro extremo, Italia podría mejorar su redistribución en más del 50% sin alterar el monto de transferencias monetarias y los recursos de los impuestos directos ni el grado de descentralización. Además de los países mencionados, también identificamos altos niveles de ineficiencia en Estados Unidos, Japón, Israel y Sudáfrica, mientras que los tres países latinoamericanos no presentan niveles muy elevados de ineficiencia redistributiva. Por tanto, todos estos países que presentan los niveles más bajos de eficiencia redistributiva tienen un gran margen de mejora en el sentido de que podrían redistribuir más con el mismo esfuerzo fiscal (transferencias monetarias e impuestos directos a nivel central y subnacional).

Sin embargo, la medida en que los países podrían mejorar la eficiencia redistributiva también puede depender de otros factores “contextuales” y que no responden a decisiones discrecionales de política fiscal

En la segunda etapa, se realiza un análisis de regresión utilizando como variable dependiente los scores de ineficiencia, obtenidos mediante el bootstrap-DEA, sobre un conjunto de posibles factores explicativos que podrían explicar las diferencias en la variación de la eficiencia redistributiva entre países y a lo largo del tiempo. En particular, el análisis revela el papel crucial de la descentralización política (se consideran tres medidas alternativas: federalismo de Gerring y Thacker (2004); Índice de Autoridad Regional de Hooghe et al. (2016); Autonomía Territorial de Trinn y Schulte (2020)) y la calidad del gobierno (promedio normalizado de las siguientes dimensiones: eficacia del gobierno, estado de derecho, calidad regulatoria y control de la corrupción, fuente World Governance Indicators).

Así, encontramos que la descentralización política reduce la eficiencia redistributiva; efecto que podría explicarse por el mayor poder de los grupos de interés y las burocracias menos competentes a nivel subnacional, lo que implica redistribuir menos para un determinado volumen de recursos empleados hacia este objetivo. Sin embargo, su efecto disminuye o incluso se invierte en el caso de los países que gozan de buenas instituciones que permiten altos niveles de calidad gubernamental.

El Gráfico 2 ilustra el efecto marginal de la decentralización política sobre el score de ineficiencia. Específicamnete, la inspección visual de este Gráfico permite observar que la descentralización política aumenta el score de ineficiencia (disminuye la eficiencia redistributiva) en entornos de baja calidad de gobierno, mientras que puede reducir el score de ineficiencia en países con buena gobernanza.

Gráfico 2 – Efecto marginal de la descentralización política sobre el score de ineficiencia ante la presencia de la calidad del gobierno.

Nota: Las bandas representan el interval de confianza al 90%.

Fuente: Elaborción propia.

La implicación de política inmediata que surge aquí es que la descentralización política puede ser perjudicial para los objetivos de eficiencia redistributiva cuando va acompañada de bajos niveles de calidad de gobierno, pero puede ser beneficiosa en el caso de países con buena calidad del gobierno.

Referencias bibliográficas

Gerring, J., & Thacker, S. C. (2004). Political institutions and corruption: The role of unitarism and parliamentarism. British Journal of Political Science, 34(2), 295–330.

Goñi, E., Humberto López, J., & Servén, L. (2011). Fiscal redistribution and income inequality in Latin America. World Development, 39(9), 1558–1569.

Guillaud, E., Olckers, M., & Zemmour, M. (2019). Four levers of redistribution: The impact of tax and transfer systems on inequality reduction. Review of Income and Wealth, 0(0).

Hooghe, L., Marks, G., Schakel, A., Chapman Osterkatz, S., Niedzwiecki, S., & Shair-Rosenfield, S. (2016). Measuring regional authority: A postfunctionalist theory of governance. Volume I. Oxford University Press.

Mahler, V. A., & Jesuit, D. K. (2006). Fiscal redistribution in the developed countries: New insights from the Luxembourg Income Study. Socio-Economic Review, 4(3), 483–511.

Sepulveda, C. F., & Martinez-Vazquez, J. (2011). The consequences of fiscal decentralization on poverty and income equality. Environment and Planning C: Government and Policy, 29(2), 321–343.

Simar, L., & Wilson, P. W. (2011). Two-stage DEA: Caveat emptor. Journal of Productivity Analysis, 36(2), 205.

Trinn, C., & Schulte, F. (2020). Untangling territorial self-governance – new typology and data. Regional & Federal Studies, 1–25.

La versión completa del artículo se encuentra disponible en la revista: Regional & Federal Studies: https://doi.org/10.1080/13597566.2022.2092844