La política industrial en Uruguay: la admisión temporaria y sus efectos

Bibiana Lanzilotta, Gabriela Mordecki, Adriana Peluffo y Mauricio Suarez

El pasado martes 2 de agosto tuvo lugar el seminario “La política industrial en Uruguay: la admisión temporaria y sus efectos” organizado por el Grupo de Análisis Macroeconómico y Comercio del Instituto de Economía. Durante este encuentro en el que participaron representantes de la academia, el gobierno y el sector privado, se presentaron los resultados de las investigaciones desarrolladas por el grupo sobre el régimen de Admisión Temporaria (AT) en el marco de un proyecto financiado por la ANII.

Las primeras exposiciones estuvieron a cargo de Gabriela Mordecki y de Adriana Peluffo, quienes presentaron los resultados obtenidos desde el enfoque macroeconómico y microeconómico respectivamente. Mordecki presentó a la política dentro del marco normativo uruguayo, y las fuentes de datos utilizadas, para luego explicar los dos procedimientos seguidos en su trabajo. Desde una perspectiva macroeconómica se utilizaron, por un lado, modelos multivariados para representar relaciones de largo plazo (VEC), y por el otro, modelos de corto plazo (GETS). Los primeros muestran que, en la industria global, así como la metalmecánica, del plástico, y química, las exportaciones están fuerte y positivamente asociadas a las importaciones en el régimen de AT, aunque en ningún caso fue posible comprobar la existencia de una relación de causalidad.

Por su parte, Peluffo expuso sobre el estudio microeconómico, sintetizando la literatura internacional y nacional existente, y desarrollando luego las técnicas de datos de panel empleadas para realizar las estimaciones. Los resultados obtenidos por medio de esta metodología permiten concluir que, a nivel de firma, la utilización del régimen de AT tiene efectos positivos y significativos sobre el empleo, las exportaciones, la intensidad exportadora (medida como el cociente entre las exportaciones y las ventas totales), la cantidad de productos importados, y la cantidad de países de origen y de destino. No se encontraron efectos significativos sobre la productividad ni sobre el empleo calificado. A su vez, adelantó la continuación de la investigación utilizando métodos de evaluación de impacto.

Los comentarios sobre el trabajo estuvieron a cargo de Pedro Moncarz, docente e investigador de la Universidad Nacional de Córdoba, y de César Bourdiel en representación de la Cámara de Industrias del Uruguay. Pedro Moncarz enfatizó en que el gran desafío al que se enfrenta esta investigación es lidiar con el problema de la endogeneidad. La endogeneidad obedece a la naturaleza propia del régimen, ya que quien importa por AT debe exportar en un plazo no mayor a 18 meses. Sus sugerencias para el trabajo desde una perspectiva macroeconómica fueron dos: (i) utilizar técnicas de panel con los sectores como unidad de análisis, y (ii) redefinir la variable con la cual se mide la AT. Para lo segundo, propuso dos opciones: (i) medir la AT como un indicador de importancia en la estructura productiva del sector (no solo en las importaciones) o (ii) utilizar como variable de resultado el valor agregado de exportación en lugar del valor bruto. En relación al estudio microeconómico destacó que aún utilizando técnicas de matching, persiste un problema de autoselección que es necesario atender dado que la participación de las firmas no viene dada como un shock exógeno. En este sentido, es importante conocer los determinantes que llevan a que algunas empresas decidan usar el régimen y a otras a no usarlo. De esta forma, propuso la utilización de modelo de autoselección de Heckman.

César Bourdiel comenzó su exposición aclarando que su intervención sería una reivindicación de la importancia que tiene la AT para el sector que representa ya que, si bien no tenía los elementos suficientes para hacer una crítica del trabajo de investigación, sí le preocuparon algunos resultados que, en su opinión, relativizaban la importancia del régimen. Sobre esta base, expresó que AT es sinónimo de empleo ya que ella abre oportunidades de industrialización y de exportación, lo cual redunda en un mayor bienestar social. Asimismo, señaló que, como respuesta espontánea, diría que no hay empresas en Uruguay que industrialicen e importen pero no hagan uso de la AT. Por lo tanto, ante la pregunta de ¿qué le cambiaría al régimen? Su respuesta fue: nada. Aseguró que el régimen funciona a la perfección, siendo el resultado de un proceso de negociación y debate nacional que involucró a la comunidad industrial y exportadora y a las instituciones públicas. Por último, se refirió a la importancia del régimen para la atracción de inversiones que atienden el mercado regional.

A continuación, disertaron Margarita Varela de la Unión de Exportadores y Mariana Ferreira de Uruguay XXI sobre la AT en el marco de las políticas industriales. Margarita Varela comenzó subrayando la relevancia que tiene para el sector exportador este régimen apelando a dos consultas realizadas en 2020 y en 2018 en las que la AT ocupaba un lugar destacado como prioridad en la agenda de los exportadores. De acuerdo con Varela, la importancia de este régimen se fundamenta en tres razones: (i) para algunas empresas la AT es imprescindible, justifican su funcionamiento y sus exportaciones en base a la utilización del régimen, (ii) aporta competitividad para las empresas exportadoras al diversificar insumos y orígenes, y (iii) es un atractor de inversiones. En contraposición a lo manifestado por César Bourdiel, Varela resaltó que desde la Unión están trabajando en el perfeccionamiento del régimen puesto que entienden que la AT está subutilizada, tanto en cantidad de empresas como en cantidad de productos. Las propuestas para avanzar en su extensión incluyen la simplificación administrativa (que le daría mayor acceso a las PyMES), especialmente en relación a los plazos en casos de prórroga o nacionalización, y la implementación efectiva del régimen de drawback. Para finalizar puntualizó que AT es sinónimo de trabajo.

La presentación de Mariana Ferreira fue esencialmente descriptiva sobre la utilización del régimen de AT en Uruguay. Comenzó por subrayar la información que la agencia tiene disponible provenientes de diversas fuentes, útiles a los efectos de avanzar en el estudio sobre la AT. Como primer resultado de un análisis descriptivo de las series, señaló que las importaciones por AT han acompañado la tendencia de las importaciones, representando en promedio un 10% en los últimos 20 años. A su vez, es un régimen utilizado principalmente por el sector industrial, y el 83% de las importaciones por AT corresponde a bienes intermedios empleados para la exportación.  Eso significa, en palabras de Ferreira, que el régimen funciona para lo que fue diseñado. Prosiguiendo con su descripción, hizo hincapié en la heterogeneidad en el uso del régimen entre sectores, donde el automotriz y el plástico son de los que más recurren a esta política. A modo de cierre, Ferreira dejó planteadas dos líneas de trabajo sobre las que se puede incursionar: por un lado, en las causas de la heterogeneidad en la intensidad en el uso de la AT entre sectores, por otro, en elaborar un contrafáctico que permita cuantificar cuál sería el desarrollo de la industria si no existiese la AT, particularmente en sectores como los plásticos o la química.

Para finalizar con el evento, tomó la palabra Marcel Vaillant. Vaillant se refirió a la AT como un tema al que ubicaría dentro de la literatura sobre fragmentación de la producción, cadenas globales de valor o contenido importado de las exportaciones. Por esta razón, su interés estaría en que se estudiara la red, es decir, de quiénes compramos, a quienes vendemos y ver cómo ha sido su dinámica en relación a la AT. Por otra parte, enfatizó que se trata de un fenómeno microeconómico y que por lo tanto debe estudiarse a nivel de la firma, y los aportes macroeconómicos deben ser meramente complementarios.

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