¿Fue un fracaso el programa Uruguay Trabaja?

Reflexiones a un año de su eliminación.

Pablo Blanchard - Matías Brum - Paula Carrasco - Cecilia Parada - Ivone Perazzo

 

En esta entrada al blog, resumimos los principales resultados del trabajo “Employment effects of a social and labor inclusion program”, disponible en https://iecon.fcea.udelar.edu.uy/images/dt-02-23.pdf.^[1]

Sobre el programa

Uruguay Trabaja (UT de ahora en más) se implementó en Uruguay desde 2008 hasta 2021. Tuvo como objetivo, generar oportunidades de inclusión social mediante estrategias socioeducativas y la experiencia en un empleo transitorio, para la población altamente vulnerable. De esta forma, abordaba los factores individuales asociados a la pobreza, como la falta de capacitación, hábitos de trabajo y otros aspectos de la empleabilidad, de forma integral, pero, al mismo tiempo, reconocía ciertas causas estructurales de la situación de exclusión y pobreza, otorgando una oportunidad de empleo transitorio.

Durante un lapso de hasta 9 meses, los participantes tenían una carga horaria semanal de 30 horas de lunes a viernes, distribuidas entre actividades operativas (24) y formativas (6), además de la tramitación de la documentación básica y la realización de controles de salud. Las actividades operativas consistían en trabajos de valor público^[2] y se otorgaba a los beneficiarios una prestación monetaria equivalente a 2,35 Base de Prestaciones y Contribuciones (BPC).^[3] Las actividades formativas consistían tanto en conocimientos vinculados a algún oficio en particular, como el desarrollo de habilidades y hábitos indispensables para la integración laboral y social. Si bien, la adquisición de habilidades vinculadas con el trabajo era un eje central del programa, la capacitación era más amplia abarcando temáticas vinculadas a los roles de género, la construcción de redes y la violencia.

La forma de selección de los beneficiarios, dado que las personas que postulaban al programa superaban en mucho la cantidad de cupos disponibles, se realizaba mediante un sorteo que determinaba el orden con el que se convocaba a los beneficiarios (incluida una lista de suplentes).^[4]

Si bien, por su integralidad UT podría afectar una gran diversidad de desempeños y aspectos asociados al bienestar de las personas, a la hora de analizar los resultados es necesario tener presente tres factores: la alta vulnerabilidad social de los beneficiarios, el bajo monto de la prestación monetaria y el breve lapso de la intervención.

Resultados esperados en base a la evidencia

Dada la estrecha relación entre pobreza y exclusión social y laboral, los programas orientados a la inclusión de las poblaciones más vulnerables en los países de América Latina (ALC) han contado con herramientas que buscan aumentar la empleabilidad de esta población (Abramo et al., 2019). La evidencia disponible sobre las políticas activas del mercado de trabajo (PAMT) indica que son útiles para generar nuevas oportunidades de empleo y mejorar la empleabilidad de los trabajadores contribuyendo a su vez a reducir la pobreza y la desigualdad (Card et al., 2018; Kluve, 2016). En el contexto de los países de ALC, la evidencia indica que son particularmente eficaces en el aumento de la probabilidad de tener un trabajo formal, en comparación con otros resultados (Escudero, 2019; McKenzie, 2017).

La creación directa de empleo temporal (o el empleo protegido) por parte del Estado es una de las posibles PAMT. Originalmente, este tipo de programas se implementó en países desarrollados en períodos de recesión o crisis buscando mantener el empleo (e ingreso) de los trabajadores, y mitigar las pérdidas de capital humano. Más recientemente, han sido implementados en países pobres y de ingresos medios, como forma de superar barreras a la entrada al mercado de trabajo e incluso, en algunos casos, el apoyo a la elaboración de bienes y servicios públicos es el objetivo principal (Perazzo y Rossel, 2009). La evidencia señala que han sido buenos instrumentos desde el punto de vista del combate a la pobreza, pero como PAMT su efectividad es menor, dado que aun cuando pueda obtenerse una disminución del desempleo en el corto plazo, no serían tan efectivos para el logro de una reinserción permanente (Card et al., 2018; Kluve, 2016; Betcherman et al., 2004; Bucheli, 2005). No obstante, la escasa evidencia disponible sobre la efectividad de estos programas también es clara respecto a que la misma depende fuertemente de las características propias de cada programa, de la población objetivo, de las características institucionales y del mercado de trabajo del país donde se implementa (Card et al., 2018; Kluve, 2016; Vezza, 2014).

Datos y metodología

En la investigación que aquí se sintetiza se utilizan dos fuentes de información: registros administrativos de empleados formales aportados por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS) y la Encuesta de Condiciones de Vida (Encovi), realizada a un conjunto de individuos que solicitaron participar en el programa de UT.

La primera fuente de información es un panel no balanceado mensual de los trabajadores uruguayos que cotizaron en el Banco de Previsión Social (BPS) entre 2012 y 2021, que nos permite observar el acceso al empleo formal. En concreto, agrupamos las ediciones de UT 2016 y 2017, siguiendo a los individuos durante cuatro años antes y después del programa. Por su parte, la Encovi fue realizada entre mediados de 2020 y comienzos de 2021. Dicha encuesta, que se realizó a partir de un convenio entre el MIDES y la Facultad de Ciencias Económicas y de Administración, abarcó a 2.078 personas que se postularon a las ediciones 2016 y 2017 del programa y permite evaluar otras características del vínculo con el mercado de trabajo y la calidad del empleo en términos tanto objetivos como subjetivos. 

En el análisis principal, estimamos el efecto promedio local del tratamiento (LATE) sobre los distintos resultados. Consideramos que los individuos son tratados si fueron aceptados en el programa y participan en él, al menos inicialmente. Para obtener el efecto causal del tratamiento, explotamos el diseño aleatorio, e instrumentamos el tratamiento con el sorteo que se realiza entre los postulantes al programa. Obtenemos el LATE del programa, estimando mínimos cuadrados en dos etapas.

 

Principales resultados

Al analizar los efectos sobre la calidad del empleo, la dimensión principal donde tiene el centro este trabajo es en el acceso al empleo formal. La figura 1 muestra los efectos de la política sobre la formalidad del empleo en función del tiempo (meses), estimados a partir de los registros administrativos. Se distinguen tres momentos: 1)  el periodo pre-tratamiento, cuando ambos grupos muestran un comportamiento similar y la probabilidad de estar en un empleo formal disminuye constantemente, siendo cercana a cero en el mes de la intervención; 2) el período de intervención, cuando las tasas de reinserción al empleo formal de los controles (quiénes habiéndose inscripto no resultaron sorteados) son siempre superiores a las de quienes fueron tratados, efecto que se mantiene hasta el fin de la intervención: 3) después del fin del programa (mes 10), comienza a observarse una brecha estadísticamente significativa a favor de los tratados, que se mantiene en los tres años siguientes, con una leve tendencia a aumentar.

 

Figura 1: Evolución de la probabilidad de tener un empleo formal según grupo

Notas: Este gráfico muestra los resultados de regresiones IV mensuales con tratamiento instrumentado por ITT y una dummy que toma el valor 1 si el trabajador era formal ese mes como variable dependiente. La muestra incluye el universo de individuos inscritos en el sorteo que cumplían las condiciones. Las líneas continuas negras y celestes reportan la media de tratamiento y control. Los puntos informan de las estimaciones LATE, con sus intervalos de confianza (líneas verticales). No se considera el pasaje por el programa UT como empleo formal.

Fuente: elaboración propia a partir de registros administrativos.

 

Los resultados anuales muestran que, a partir del año posterior a la finalización del programa, los efectos del tratamiento sobre la formalidad son positivos. De hecho, el efecto sobre la formalidad aumenta anualmente hasta alcanzar 2,3 pp en el año 3 (Cuadro 1). Este fuerte resultado, se encuentra también en los datos de la Encovi.^[5] Puede afirmarse que el programa UT genera un impacto positivo en la formalidad del empleo de quienes participan en él.

Cuadro 1: Impacto de UT en la probabilidad de tener un empleo formal (LATE)

Nota: Se incluyen efectos fijos por edición y por región. Se presentan los errores robustos entre paréntesis. No se considera el pasaje por el programa UT como empleo formal.

Fuente: elaboración propia a partir de registros administrativos.

 

Esta mejora objetiva en la calidad de los empleos se refleja en un conjunto de percepciones recabadas en la Encovi. En concreto, se encontró que los beneficiarios de UT presentan una mayor satisfacción con las dimensiones vinculadas a la calidad subjetiva del empleo y al ambiente laboral: i) relacionamiento con sus pares en el trabajo; ii) relacionamiento con sus superiores; iii) beneficios no salariales recibidos (Cuadro 2).

Cuadro 2: Impacto de UT en la probabilidad de tener un empleo formal (LATE)

Notas. Los controles son sexo, edad, efectos fijos para la edición/región del programa y para el mes de la encuesta, una variable ficticia que toma el valor 1 para los encuestados por teléfono y 3 variables ficticias para el nivel educativo (edad, educación y región de residencia declarados en el momento de la encuesta). Las variables dependiente toma valores de 1(muy insatisfecho) a 5 (muy satisfecho).

Fuente: Elaboración propia a partir de Encovi.

En suma …

En el trabajo analizamos los efectos de un programa de inclusión social y laboral, Uruguay Trabaja (UT), en varios desempeños del mercado laboral y en el bienestar subjetivo de los participantes. Usando registros administrativos y una encuesta diseñada a tal fin, estimamos los efectos causales del programa explotando la asignación aleatoria de los beneficiarios. Nuestros hallazgos indican que UT aumenta la probabilidad de que un beneficiario tenga un trabajo formal después de finalizar su participación en el programa, y mejora la satisfacción en diferentes dimensiones del empleo, aunque no afecta la probabilidad de estar empleado en general. Además, proporcionamos evidencia que sugiere que estos efectos persisten en el tiempo, hasta tres años después de la finalización de la intervención. Este estudio destaca la importancia de implementar programas integrales para poblaciones vulnerables y de considerar los efectos a mediano y largo plazo al evaluar su efectividad.

 

 

Referencias bibliográficas

Abramo, L., Cecchini, S., and Morales, B. (2019). Programas sociales, superación de la pobreza e inclusión laboral: aprendizajes desde América Latina y el Caribe. CEPAL.

Bucheli, M. (2005). “Las políticas activas de mercado de trabajo: Un panorama internacional de experiencias y evaluaciones”. Serie de Estudios y Perspectivas 2, Comisión Económica para América Latina y el Caribe, CEPAL, Montevideo.

Card, D., Kluve, J. y Weber, A. (2018). What Works? A meta-Analysis of recent active labor market program evaluation. Journal of the European Economic Association 2017. DOI: 10.1093/jeea/jvx028

Escudero, V., Kluve, J., López Mourelo, E., and Pignatti, C. (2019). Active labour market programmes in latin america and the caribbean: Evidence from a meta-analysis. The Journal of Development Studies, 55(12):2644–2661.

Kluve, J., & Rani, U. (2016). A review of the effectiveness of Active Labour Market Programmes with a focus on Latin America and the Caribbean. Geneva: ILO.

Lammers, M. and Kok, L. (2021). Are active labor market policies (cost-) effective in the long run? evidence from the netherlands. Empirical Economics, 60(4):1719–1746.

McKenzie, D. (2017). How effective are active labor market policies in developing countries? a critical review of recent evidence. The World Bank Research Observer, 32(2):127–154.

Perazzo, I. y Rossel, C. (2009). “Políticas activas de empleo: la experiencia internacional y regional. Elementos para una reflexión conceptual del caso uruguayo”, en Políticas Activas de Empleo en Uruguay. Cuatro abordajes complementarios, Ed. OIT, Montevideo

Vezza, E. (2014). “Escaneo de políticas y meta-análisis: juventud y políticas de empleo en América Latina”. Documento de trabajo del CEDLAS 0156, Universidad Nacional de La Plata. Disponible en: http://www.cedlas.econo.unlp.edu.ar/wp/wp-content/uploads/doc_cedlas156.pdf

^[1] Este trabajo fue realizado en el marco de un acuerdo de cooperación entre técnicos de la Dirección Nacional de Evaluación y Monitoreo (DINEM) del Ministerio de Desarrollo Social (MIDES), e investigadores del Instituto de Economía de la Facultad de Ciencias Económicas y de Administración (FCEA).

^[2] La tarea operativa que se llevaba a cabo consideradas con valor comunitario incluía: albañilería liviana, pintura y otros arreglos. Los destinatarios de las tareas eran los organismos públicos y Municipios postulados al programa, en general en escuelas, liceos, hospitales, otros edificios públicos, parques y plazas.

^[3] Cabe señalar que, pese a no tener una naturaleza salarial, la prestación genera aportes jubilatorios y subsidios por maternidad y enfermedad.

^[4] Los postulantes debían cumplir con una serie de requisitos: no haber sido beneficiario del programa previamente; ser residente del país y tener entre 18 y 64 años; no haber culminado 3er año del ciclo básico; estar desocupado y no tener más de tres meses de aporte a la Seguridad Social en los últimos dos años previo a la fecha de inscripción.

^[5] De acuerdo a la Encovi, la probabilidad de tener un empleo formal entre 3 a 5 años después de la finalización del programa, es casi 5 pp mayor para los tratados.