Indicadores de desarrollo: El rol de la descentralización fiscal y la calidad del gobierno

Ronald Miranda, Leonel Muinelo-Gallo y Martín Olivera

1. Introducción

Una de las principales diferencias entre países para avanzar en el proceso de desarrollo económico se atribuye a las asimetrías en el diseño y los efectos del diferente sistema político y administrativo (Persson y Tabellini, 2004) y la calidad del gobierno (Wang et al., 2014).

En las últimas décadas se ha producido en un amplio grupo de países una tendencia mundial hacia la descentralización fiscal, con el objetivo de mejorar el bienestar de los ciudadanos y promover el desarrollo económico.  La descentralización tiene el potencial de mejorar la calidad y la eficacia de las políticas públicas por varias razones, como funcionarios subnacionales mejores informados, la adaptación de las políticas a las circunstancias locales, la experimentación y el aprendizaje a través de la práctica. Además, la descentralización puede crear mecanismos de rendición de cuentas más sólidos a nivel subnacional (Christl et al., 2020; Oates, 1999). Sin embargo, la descentralización también puede afectar negativamente a la eficacia de las políticas públicas, sobre todo en términos de efectos indirectos o economías de escala. La disponibilidad desigual de recursos públicos entre las jurisdicciones subnacionales, unos mecanismos de rendición de cuentas más débiles y la susceptibilidad de los funcionarios subnacionales a la influencia de intereses privados (Arends, 2020).

Gran parte de la literatura sobre descentralización fiscal se ha centrado en examinar su impacto sobre la desigualdad de ingresos. Sin embargo, aún no existe un consenso claro sobre su impacto global. Por ejemplo, algunos autores indican que los gobiernos subnacionales deberían participar en políticas de redistribución, ya que la descentralización del proceso fomenta la competencia entre las autoridades locales. Sin embargo, ello podría dar lugar a que la mejora de una región sea la pérdida de otra, lo que conlleva nuevos costes económicos para todas las regiones implicadas. Por lo tanto, una perspectiva opuesta sugiere que, si el objetivo es aplicar políticas redistributivas coherentes y garantizar preferencias uniformes entre los residentes locales por los bienes y servicios públicos en todas las jurisdicciones, entonces el gobierno central debería asumir un papel dominante en el proceso de redistribución (Oates 1972 y 1999).

A pesar de los numerosos argumentos teóricos y empíricos que proponen una explicación de cómo la descentralización fiscal afecta a la desigualdad, sorprende la escasa literatura sobre los efectos de la descentralización en variables que reflejan el desarrollo, como el desarrollo humano, la pobreza, los ingresos per cápita en paridad de poder adquisitivo y otras formas de desigualdad (Canare, 2021). Además, diversos estudiosos han argumentado que los resultados del desarrollo se ven afectados por la calidad del gobierno. Si los países tienen una mejor calidad de gobierno, por ejemplo, mayor eficacia gubernamental, mayor control de la corrupción, fuerte Estado de Derecho y una sólida rendición de cuentas, pueden ser más eficientes en la provisión de bienes y servicios públicos (Neyapti, 2006).

En este contexto, en este estudio examinamos el impacto de la descentralización fiscal -delegación de funciones, autoridad y responsabilidades del Gobierno Central a los Gobiernos Subnacionales- y la calidad del gobierno sobre diferentes indicadores de desarrollo en una muestra de 61 economías desarrolladas y en desarrollo durante el periodo 1995-2019. Específicamente, se analiza el efecto de la decentralziacion fiscal del gasto público y la calidad del gobierno sobre tres indicadores de desarrollo: desarrollo humano, desigualdades de ingresos y educación.

En este estudio se provee evidencia empírica novedosa sobre los efectos de la descentralización fiscal y la calidad del gobierno en los resultados de diferentes indicadores de desarrollo para una amplia muestra de países, que involucran cinco regiones político-geográficas. Además, se aporta nueva evidencia a la literatura del desarrollo acerca de los factores que explican las diferencias de los indicadores de desarrollo entre países y a lo largo del tiempo.

2. Datos

La muestra para este análisis incluye un panel de 61 países que abarcan cinco regiones político-geográficas diferentes: 1) Europa Oriental y Asia Central, 2) Europa Occidental y América del Norte, 3) América Latina y el Caribe, 4) Asia Oriental y Meridional, 5) África del Norte y Oriente Medio y África Subsahariana (MENA) para el período 1995-2019.

Las variables dependientes del modelo son: el desarrollo humano, la desigualdad de ingresos y la desigualdad educativa. En primer lugar, el desarrollo humano se mide a través del Índice de Desarrollo Humano (IDH), publicado anualmente por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) desde 1990. Éste índice resume los logros medios en tres dimensiones claves del desarrollo humano: una vida larga y saludable (salud), el acceso al conocimiento (educación) y un nivel de vida decente (ingresos). El IDH es la media geométrica de los índices normalizados para cada una de las tres dimensiones. En segundo lugar, la desigualdad de ingresos se mide a través del coeficiente de Gini neto (desigualdad en la distribución de ingresos luego del cobro de las transferencias monetarias y el pago de impuestos directos), obtenida de la base de datos The Standardized World Income Inequality Database (SWIID) (Solt, 2020). En tercer lugar, la desigualdad educativa está relacionada con los años de escolaridad a los 15 años, y los datos se obtienen de la base de datos de Castelló-Climent y Doménech (2014).

La variable de “descentralización fiscal” (FD) se mide como la proporción de gasto público subnacional en términos del gasto público total, con fuente Fiscal Decentralization dataset del Fondo Monetario Internacional. Por otro lado, se considera la variable “calidad de gobierno,” medida como el promedio de la efectividad del gobierno, el Estado de Derecho, la calidad regulatoria y el control de la corrupción; los datos se obtienen de los Indicadores de Gobernanza Mundial (Kaufmann et al. 2011). La variable construida “calidad del gobierno” varía entre -2.5 y 2.5, donde el valor máximo (2.5) corresponde a una elevada calidad del gobierno y su valor mínimo (-2.5) corresponde a una débil calidad del gobierno. En este estudio, se transformó esta variable para tener un índice que refleje el nivel de calidad del gobierno con valores de 0 a 1, donde un valor bajo representa una menor calidad del gobierno y un valor alto representa una mayor calidad del gobierno.

El gráfico 1 presenta, en la sub-figura a), la relación entre los indicadores de desarrollo y la descentralización fiscal en el período 1995-2019. En la sub-figura a) se observa una correlación positiva entre la descentralización fiscal y el desarrollo humano (sub-figura a.1). Mientras que se observa una correlación negativa entre la descentralización fiscal y las desigualdades de ingresos y educativas (sub-figuras a.2 y a.3, respectivamente). Además, se observa que las economías más desarrolladas (por ejemplo, los países de la región de Europa Occidental y América del Norte -etiqueta color azul-), en cada nivel de descentralización fiscal, presentan niveles más altos de desarrollo humano en comparación con los países de América Latina y el Caribe (etiqueta color rojo), así como los países de Medio Oriente y África Subsahariana (etiqueta color negro). Asimismo, se observa que las economías más desarrollados, en cada nivel de descentralización fiscal, tienen un mejor desempeño al alcanzar niveles más bajos de desigualdades en ingresos y educación.

En la sub-figura b) se presenta la relación entre los indicadores de desarrollo y la calidad del gobierno en el período 1995-2019. Específicamente, se identifica una fuerte correlación positiva entre la descentralización fiscal y el IDH (0.90). En tanto, se observa una correlación negativa de la descentralización fiscal con los índices de desigualdad de ingresos y de educación (-0.51 y -0.28, respectivamente). Nuevamente, se encuentran diferencias substanciales entre regiones de países, con resultados relativamente mejores para la región de países de Europa Occidental y América del Norte (etiqueta color azul).

 

Gráfico 1. Relación de los indicadores de desarrollo con la descentralización fiscal y la calidad del gobierno (promedios, período 1995–2019)

a) Descentralización fiscal

 

b) Calidad de gobierno

 Fuente: Elaboración propia

 

3. Resultados

Mediante el empleo de técnicas de datos de panel se encuentra que tanto la buena calidad del gobierno como la descentralización fiscal favorecen el desarrollo humano, y reducen las desigualdades de ingresos y educación. Por lo tanto, este estudio indica que la calidad de gobierno y el gasto de los gobiernos subnacionales pueden tener un impacto sustancial en los indicadores de desarrollo.

Por otra parte, en este estudio se aborda el posible efecto no lineal que la descentralización fiscal (DF) puede tener sobre los indicadores del desarrollo. Se observa que el impacto de la DF en el desarrollo humano se revierte para altos niveles de esta.

El gráfico 2 muestra los efectos no lineales de la DF sobre el IDH y la desigualdad de ingresos (sobre la desigualdad en educación resultó no significativa). En cuanto a los efectos no lineales de la DF sobre el IDH (véase sub-figura a), una DF de 0.36 es el umbral a partir del cual el efecto marginal de la DF sobre el IDH se vuelve negativo. La mayoría de los países muestran un efecto marginal positivo de la DF sobre el IDH. Sin embargo, países como Alemania, Australia, Bélgica, Brasil, Canadá, China, Corea, Dinamarca, España, Estados Unidos, Finlandia, Indonesia, Japón, Kazajstán, República Checa, Sudáfrica, Suecia y Suiza se sitúan por encima del umbral, lo que refleja una situación en la que la descentralización fiscal reduce el desarrollo humano. La mayoría de ellos son países de Europa Occidental y Norteamérica, seguidos de países de Asia Oriental y Meridional. Este resultado se encuentra en linea con Sepúlveda y Martínez-Vázquez (2011), quienes indican que un alto nivel del gasto de los gobiernos subnacionales implica un alto grado de autonomía de los mismos que podría conducir a un amplio número de políticas que podrían no estar en consonancia con los objetivos de desarrollo del gobierno nacional en términos de salud, educación e ingresos.

En relación con los efectos no lineales de la DF sobre la desigualdad de ingresos (véase sub-figura b), a partir de una DF de 0.48 su efecto marginal sobre la desigualdad de ingresos pasa de negativo a positivo. Sólo algunos países superan este punto de inflexión (China, Canadá, Dinamarca, Sudáfrica y Suiza). En particular, China aparece como el único país con un efecto positivo significativo de la DF sobre la desigualdad de ingresos.

 

Gráfico 2. Efectos marginales de la descentralización fiscal en el desarrollo humano y la desigualdad de ingresos.

 

                                                                               a) Desarrollo humano                                         b) Desigualdad de ingresos 

Fuente: Elaboración propia. Nivel de confianza: 90%.

 

Por último, también se encuentra evidencia de que las dimensiones de la desigualdad -ingresos y educación- son más bajas en los países de Europa del Este y Asia Central, pero más altas en casi todas las demás regiones, incluyendo Europa Occidental y América del Norte, Asia Oriental y del Sur, el Norte de África y el Medio Oriente (MENA) y África Subsahariana, y América Latina y el Caribe. En términos de desarrollo humano, los países de América Latina y el Caribe muestran el peor rendimiento.

Referencias bibliográficas

Arends, H. (2020). The dangers of fiscal decentralization and public service delivery: A review of arguments. Politische Vierteljahresschrift, 61(3), 599–622.

Canare, T. (2021). Decentralization and welfare: Evidence from a panel of countries. Annals of Public and Cooperative Economics, n/a(n/a), 1–30.

Castelló-Climent, A., & Doménech, R. (2014). Human capital and income inequality: Some facts and some puzzles (Working Papers No12/28). BBVA.

Christl, M., Köppl‐Turyna, M., & Kucsera, D. (2020). Determinants of public-sector efficiency: Decentralization and fiscal rules. Kyklos, 73(2), 253–290.

Kaufmann, D., Kraay, A., & Mastruzzi, M. (2011). The Worldwide Governance Indicators: Methodology and Analytical Issues. Hague Journal on the Rule of Law, 3(2), 220–246.

Neyapti, B. (2006). Revenue decentralization and income distribution. Economics Letters, 92(3), 409–416.

Oates, W. E. (1972). Fiscal federalism. Harcourt Brace Jovanovich.

Oates, W. E. (1999). An essay on fiscal federalism. Journal of Economic Literature, 37(3), 1120–1149.

Persson, T., & Tabellini, G. (2004). Constitutions and Economic Policy. Journal of Economic Perspectives, 18(1), 75–98.

Sepúlveda, C. F., & Martínez-Vázquez, J. (2011). The consequences of fiscal decentralization on poverty and income equality. Environment and Planning C: Government and Policy, 29(2), 321–343.

Solt, F. (2020). Measuring income inequality across countries and over time: The Standardized World Income Inequality Database. Social Science Quarterly. SWIID Version 9.4, 101(3), 1183–1199.

Wang, C., Caminada, K., & Goudswaard, K. (2014). Income redistribution in 20 countries over time. International Journal of Social Welfare, 23(3), 262–275.

La versión completa del artículo se encuentra disponible en Documentos de Trabajo, DT 10/2023, del Instituto de Economía (FCEA-UdelaR): link.

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