Índice de Reglas Fiscales

 Ronald Miranda, Leonel Muinelo y Martín Olivera

Agosto 2024

Introducción

En las últimas décadas, las reglas fiscales se han convertido en una herramienta de la política fiscal ampliamente utilizada. A principios de los años 90, menos de una docena de países en el mundo habían adoptado reglas fiscales, mientras que hacia finales de 2021, la cifra ascendió a más de cien (incluídos los países de América Latina y el Caribe, ALC) (CAF, 2022).

Formalmente, una regla fiscal se puede definir como una restricción duradera sobre la política fiscal a través de límites numéricos en los agregados presupuestarios públicos, por ejemplo sobre: el balance presupuestario, la deuda, el gasto y/o los ingresos (Schaechter et al., 2012). De forma más sencilla, una regla fiscal establece límites y directrices sobre cómo un gobierno puede gestionar sus ingresos y gastos públicos y/o su deuda pública. Aunque cada tipo de regla se elabora con propósitos diferentes; en términos generales, estas reglas tienen como objetivos principales: i) limitar la discrecionalidad de la política fiscal; ii) mitigar su pro-ciclicidad; y iii) marcar un rumbo previsible para la política económica del gobierno, con el fín de asegurar la responsabilidad fiscal, la estabilización de las fluctuaciones económicas y la sostenibilidad de la deuda (CAF, 2022; Davoodi et al., 2022).

En este marco, la base de datos denominada Fiscal Rules Database del Fondo Monetario Internacional (FMI) proporciona información sistemática sobre el uso y diseño de reglas fiscales, tanto nacionales como supranacionales (por ejemplo, las establecidas a nivel de la Unión Europea), en 106 países para el período 1985-2021 (véase Davoodi et al., 2022).^[1] Específicamente, dicha base de datos clasifica las reglas fiscales en cuatro tipos: reglas de balance (o equilibrio) presupuestario (RBP), reglas de deuda (RD), reglas de gasto público (RG) y reglas de ingresos públicos (RI). A su vez, presenta detalles sobre varias características de las reglas, como ser: su cobertura gubernamental, la base jurídica, sus cláusulas de escape, las propiedades de estabilización, así como los procedimientos de respaldo, entre otras.

¿Cómo se constuye el índice?

Basándonos en trabajos previos (Carnazza et al., 2023; Gootjes et al., 2021; Gootjes y de Haan, 2022), se construye un Subíndice de Reglas Fiscales (SIRF) específico para cada país  en el año , de la siguiente manera:

                                                                                                         (1) 

donde j = 1, ... , 8 define el tipo de regla fiscal combinado con el nivel relativo bajo consideración, nacional o supranacional; es decir, RBP a nivel nacional (1) y supranacional (2); RD a nivel nacional (3) y supranacional (4); RG a nivel nacional (5) y supranacional (6); RI a nivel nacional (7) y supranacional (8).

El componente individual de cada regla fiscal incluye: (i) “Cobertura”, la cual identifica el sector de la administración pública al que se le aplica la regla fiscal. Esta toma tres valores diferentes: 0 = sin cobertura; 1 = gobierno central, 2 = gobierno general o más amplio. Además, los valores pueden ajustarse hacia arriba en 0.5 para tener en cuenta reglas similares que se apliquen a diferentes niveles gubernamentales. (ii) “Base jurídica”, refiere a la base estatutaria (superior) de la regla, considerando cinco categorías: 1 = compromiso político; 2 = acuerdo de coalición; 3 = norma estatutaria; 4 = tratado internacional; 5 = norma constitucional. (iii) “Ejecución”,  considera dos categorías: a) contar con un procedimiento de ejecución formal y, b) la existencia de un mecanismo de monitoreo externo al gobierno. Las categorías de este componente de “Ejecución” son binarias (Si: 1; No: 0). (iv) “Flexibilidad”, captura si: a) existe una cláusula de escape bien definida, y b) se ajusta cíclicamente el balance presupuestario (lo cual sólo aplica a la RBP a nivel nacional y supranacional). Las categorías de este componente de “Flexibilidad” son binarias (Si: 1; No: 0). Finalmente, estos cuatros componentes independientes se normalizan a la unidad para que el SIRF tome valores entre 0 y 4.^[2] De esta forma, este procedimiento permite obtener 8 subíndices de reglas fiscales.

Para la construcción del índice agregado de reglas fiscales, se consideran dos componentes adicionales: “procedimientos de respaldo” y “exclusión de inversión”. En lo que refiere al componente “procedimientos de respaldo”, la información se encuentra disponible a nivel nacional (y no a nivel supranacional) y la misma considera la existencia (o falta) de: a) límites máximos de gasto plurianuales, b) una ley de responsabilidad fiscal, c) un organismo fiscal independiente que establece supuestos presupuestarios, y d) un organismo fiscal independiente que supervise su implementación. Las categorías de este componente son binarias (Si: 1; No: 0). Este componente se normaliza a la unidad. Es importante notar que cuando un país adopta “procedimientos de respaldo”, este es el mismo para cada tipo de reglas fiscales. El componente “exclusión de inversión”, refiere a si el gasto en infraestructura pública está excluido de las reglas fiscales (es binario: Si: 1; No: 0). Dicho componente se encuentra disponible a nivel nacional y supranacional, pero no según el tipo de reglas fiscales.

Utilizando dicha información, se construye el Índice de Reglas Fiscales (IRF) específico de cada país y período temporal, a través de un proceso de normalización de la suma no ponderada de los ocho subíndices anteriores, adicionando los componentes “procedimientos de respaldo” y “exclusión de inversión”:

                                                                                  (2)

 

de esta forma, en la ecuación (2), el índice varía entre 0 y 12, por lo cual, se lo normaliza a la unidad. Es así que el IRF varía de forma continua entre 0 y 1,  dónde el valor 0 representa la restricción fiscal mínima y el valor 1 la restricción fiscal máxima.

Mapa global y evolución del índice

En el siguiente mapa se presenta el promedio del IRF, calculado al aplicar la ecuación 2, durante el período 1985-2021 para los 106 países de nuestra muestra. La inspección visual de dicho mapa, permite observar una importante heterogeneidad entre los diferentes países del mundo, siendo los países miembros de la Unión Europea (UE) los que se caracterizan por una alta “fortaleza” del IRF. Para la muestra de países analizada, las economías que presentan un alto valor promedio del IRF en el período objeto de analisis, se encuentran (en orden descendente): Gran Bretaña, Alemania, Países Bajos, Dinamarca, Luxemburgo, Finlandia, España y Suecia, entre otras. A su vez, entre las economias que presentan bajos niveles del IRF se encuentran (en orden ascendente): Camboya, Paraguay, Singapur, Turkmenistán, Azerbaiyán, Islandia, Noruega y Uruguay.

Mapa – Índice de Reglas Fiscales (promedio período 1985–2021)

Fuente: elaboración propia con base en datos del FMI – Fiscal Rules Dataset (Davoodi et al., 2022).

Por otra parte, la figura 1 muestra la evolución del IRF durante el período 1985-2021 para distintos grupos de países: Economías Avanzadas, ALC, Mercados Emergentes y en Desarrollo (MEED, excluídos los países de ALC). Además, se incluye la evolución del IRF del grupo de países pertenecientes a la UE y la trayectoria específica de Uruguay.

En la figura 1 se observa que el índice en las economías avanzadas aumentó de 0.01 a 0.23 a lo largo del período 1985-2021; dicha evolución se encuentra influenciada por el fortalecimiento de las reglas fiscales en la UE (a través del Pacto de Estabilidad y Crecimiento en 2005 y las medidas legislativas poteriores a la crisis financiera mundial “Six-Pack”, “Pacto Fiscal Europeo”, “Two-Pack”, entre otras). En relación al grupo de países de los MEED y de ALC, la evolución de sus respectivos índices presentan un aumento en el período analizado, con un valor promedio de 0 hasta el año 1997 inclusive, para luego alcanzar valores a 0.16 y 0.14 respectivamente, al finalizar el período de análisis. Notar que en ambos grupos de países, el nivel del índice se situa muy por debajo de los valores promedio alcanzados por las economías avanzadas. No obstante, en el caso específico de los MEED, la trayectoria del índice ha acompañado de manera más suavizada la evolución seguida en las economías avanzdas; mientras que en el caso ALC, este índice ha tenido un comportamiento más errático, presentando incluso períodos de caídas.

En el caso de Uruguay, la trayectoría del índice presenta dos aumentos abruptos; el primero, vinculado a la introducción de la regla de deuda en el año 2006 (IRF = 0.03), y el segundo, a las reglas de resultado fiscal estructural, tope de gasto y nuevos topes de endeudamiento del año 2021 (IRF = 0.11).

Figura 1. Evolución del Índice de Reglas Fiscales

(promedio período 1985-2021)

Nota: ALC (incluye Uruguay); MEED: Mercados Emergentes y Economías en Desarrollo (excluída ALC).

Fuente: elaboración propia con base en datos del FMI – Fiscal Rules Dataset (Davoodi et al., 2022).

En síntesis, la elaboración de este índice busca evaluar la “fortaleza” de las reglas fiscales vigentes en distintos países, considerando tanto la adopción de estas normas fiscales como sus características principales en cuanto a su diseño y aplicación.

La base de datos fue elaborada en el marco del Proyecto de Investigación Aplicada Fondo María Viñas FMV_3_2022_1_172651 y se encuentra disponible en: link.

Referencias

CAF (2022) Reglas Fiscales Para La Recuperación En América Latina: Experiencias y Principales Lecciones., Washington, D.C., CAF Banco de Desarrollo de América Latina.

Carnazza, G., Liberati, P. and Sacchi, A. (2023) ‘Does Politics Matter? A Comparative Assessment of Discretionary Fiscal Policies in the Euro Area’, European Journal of Political Economy, 102435.

Davoodi, H., Elger, P., Fotiou, A., Garcia-Macia, D., Lagerborg, A., Pillai, S. and Lam, R. (2022) Fiscal Rules Dataset: 1985-2021, Washington, D.C., International Minetary Fund, IMF.

Gootjes, B. and de Haan, J. (2022) ‘Procyclicality of Fiscal Policy in European Union Countries’, Journal of International Money and Finance, 120, 102276.

Gootjes, B., de Haan, J. and Jong-A-Pin, R. (2021) ‘Do Fiscal Rules Constrain Political Budget Cycles?’, Public Choice, 188, 1–30.

Schaechter, A., Weber, A., Kinda, T. and Budina, N. (2012) ‘Fiscal Rules in Response to the Crisis: Toward the “Next-Generation” Rules: A New Dataset’, IMF Working Papers, 12, 1.

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(*) Martín Olivera: Esta dirección de correo electrónico está siendo protegida contra los robots de spam. Necesita tener JavaScript habilitado para poder verlo.

*Instituto de Economía, Departamento de Economía, Facultad de Ciencias Económicas y Administración, Universidad de la República.

^[1] Se utiliza la versión de diciembre de 2022 (última actualización).

^[2] Se le asigna un mismo “peso” (o ponderador) a cada elemento del índice agregado de reglas fiscales.