Estructura Tributaria en Uruguay (II): El efecto distributivo de los impuestos en Uruguay

Mauricio De Rosa, Fernando Isabella, Agustina Queijo y Joan Vilá

Abril 2025

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¿Es alta la carga tributaria en Uruguay? ¿Sobre quiénes recaen más los impuestos? ¿Pagan más impuestos los ingresos del trabajo o los del capital? En una primera entrada de blog (Estructura Tributaria en Uruguay (I): Las fuentes de Financiamiento del Estado) comentamos las principales características del sistema tributario uruguayo en comparación con la región y los países desarrollados. En esta entrada, nos concentraremos en cómo el nivel de carga tributaria y las características de diseño del sistema tributario afectan la distribución del ingreso en Uruguay.^[1] En este sentido, no todos los impuestos afectan del mismo modo la distribución del ingreso: mientras los impuestos directos, como los que gravan la renta, suelen tener un diseño progresivo y buscan incidir sobre la distribución del ingreso, los impuestos indirectos tienden a jerarquizar la función recaudatoria.  A continuación, se presentan dos enfoques alternativos para evaluar los efectos distributivos.

Carga impositiva entre capital y trabajo

Una posible mirada de los efectos distributivos de los impuestos responde a una perspectiva de distribución funcional, que resulta de comparar las cargas sobre ingresos asociados al trabajo y sobre los ingresos asociados al capital. En esta sección presentamos una aproximación a partir de este enfoque, sujeta a un conjunto de limitaciones metodológicas. En primer lugar, dado que la mayor parte de la recaudación de impuestos en Uruguay proviene de impuestos que no gravan una fuente de ingresos de manera directa, sino que gravan el consumo, para aproximarse a los efectos distributivos del conjunto de impuestos debemos realizar algunos supuestos para determinar sobre qué ingresos recae esta carga de impuestos indirectos. En este sentido, realizamos dos estimaciones de la carga sobre capital y trabajo, incorporando o no el conjunto de impuestos al consumo. Otra limitación a tener en cuenta es que existe una diferencia entre la asignación administrativa de quién debe pagar el impuesto, y quién efectivamente termina pagándolo dada la capacidad de algunos agentes de trasladar el impuesto que recae sobre ellos.  A continuación, analizamos la distribución de la carga de impuestos, dejando de lado los posibles traslados de estas cargas a otros agentes. Por lo tanto, los resultados deben considerarse como una primera aproximación a los efectos del diseño tributario entre capital y trabajo.

En primer lugar, clasificamos a los impuestos a la renta y riqueza, según si gravan principalmente al trabajo (IRPF cat. II y el IASS) o principalmente al capital: IRAE, IRPF categoría I, IMEBA e ICOSA (donde incluimos también las diferentes formas de propiedad, como el Impuesto al Patrimonio). Finalmente, en relación al Impuesto a la Renta de No Residentes (IRNR), si bien grava tanto rentas asociadas al trabajo como al capital, la predominancia de estas últimas lo acercan más a los impuestos al capital que al trabajo. En el Cuadro 1 distribuimos el conjunto de impuestos directos teniendo en cuenta esta distinción entre trabajo y capital. De esta forma, se muestra que el 23,59 % de la recaudación tributaria total está constituida por impuestos que fundamentalmente recaen en ingresos del capital o la propiedad, mientras que el 18,34 % está constituida por impuestos que recaen fundamentalmente en ingresos del trabajo.

Cuadro 1. Recaudación en relación a la recaudación total

A continuación, intentamos aproximarnos a que implica esta carga de impuestos de acuerdo al total de ingresos de trabajo y capital en Uruguay, recuperando una tasa efectiva de impuesto por fuentes de ingresos. Para ello, tomamos la información de la distribución funcional del Sistema de Cuentas Nacionales (BCU, 2019), en base al cual, y con algunos supuestos, estimamos que los ingresos al trabajo representan el 46 % de los ingresos totales y los ingresos de capital representan el 42 %. Dada la mayor proporción de impuestos al capital y la riqueza, y su menor peso en el PIB, la tasa efectiva al capital es superior a la del trabajo a partir de esta primera aproximación (7,8 % al trabajo y al 11,1 % al capital).

Sin embargo, como vimos, la mayor parte de la recaudación en Uruguay proviene de impuestos al consumo o indirectos, por lo que una aproximación más precisa de la carga entre factores debe incorporar una distribución de estos impuestos. Para esto, imputamos la carga de impuestos directos teniendo en cuenta la distribución funcional de los ingresos de los hogares: 68,4 % de los impuestos al consumo son pagados con ingresos procedentes del trabajo y el 31,6 % con ingresos procedentes del capital y la propiedad.

En el Cuadro 2 incorporamos esta imputación de impuestos al consumo a la distribución de impuestos directos realizada previamente. De esta forma, esta nueva estimación distribuye la casi totalidad de la recaudación impositiva (casi el 98 %), asociándola a ingresos del capital y del trabajo. De estos resultados surge que, si bien los impuestos a la renta y a la propiedad recaen mayoritariamente sobre ingresos del capital, al considerar los impuestos al consumo la relación se invierte, ya que casi el 60 % estaría recayendo sobre ingresos del trabajo. Incluyendo los impuestos indirectos tasa de imposición al capital de 19,34 % y una de imposición al trabajo de 23,91 %. Ahora, en esta mirada más amplia que abarca a la totalidad de la recaudación tributaria, y con las salvedades expuestas al inicio de esta sección, la imposición al trabajo es 4,5 puntos mayor que la tasa de imposición a los ingresos del capital.

Cuadro 2: Distribución de la carga tributaria total entre capital y trabajo

Impactos distributivos entre los hogares

De forma complementaria, presentamos una aproximación a los impactos distributivos de los impuestos vigentes en Uruguay en los ingresos de los hogares. Esto implica considerar los impuestos que gravan los ingresos únicamente de los hogares (IRPF cat.I - capital, IRPF cat. II - trabajo, IASS) y los impuestos al consumo (IVA e IMESI). Si bien estos impuestos representan la mayor parte de la recaudación de la DGI (aproximadamente el 75 %), dejan de lado un conjunto de impuestos que pueden tener un impacto distributivo relevante.  Esta aproximación supone que el pago del impuesto recae efectivamente sobre el consumidor en el caso de los impuestos indirectos (IVA e IMESI), y sobre los perceptores de ingresos en el caso de los impuestos a la renta, dejando de lado posibles respuestas comportamentales de los agentes.

En primer lugar, respecto a los impuestos directos y dado la estructura progresiva de los diseños del IRPF y el IASS, la proporción del ingreso destinada al pago del conjunto de impuestos directos es creciente por deciles, representando algo más del 8 % del total de ingresos del decil 10. Este perfil progresivo se explica principalmente por el IRPF, ya que dado el porcentaje de individuos excluido del pago del IASS, su incidencia es mucho menor.  Del total recaudado por IRPF, el 50 % lo paga el 10% de mayores ingresos, mientras que este porcentaje asciende al 75 % en el caso del IASS.

A diferencia de los impuestos a la renta, los impuestos al consumo no cuentan por diseño con una estructura progresiva. Los efectos en términos distributivos van a depender principalmente de dos factores: de la proporción del ingreso destinada a consumo de bienes gravados; y de la estructura de consumo entre bienes gravados a tasa básica y mínima o exentos. Como es usual, la proporción de ingreso destinada al consumo es superior cuanto menor sea el nivel de ingreso.

A su vez, si bien los primeros deciles concentran una proporción relevante de su consumo en bienes gravados, como es el rubro de alimentos y bebidas, una buena parte de estos bienes cuentan con tasas diferenciales (mínima o exentos). Esta diferenciación en las tasas brinda cierta progresividad a la estructura de la imposición indirecta, particularmente en el caso del IVA. Por lo tanto, existen dos efectos contrapuestos en términos de progresividad para los impuestos indirectos: por una parte, los hogares de menores ingresos gastan una mayor proporción de sus ingresos en consumo, y en particular, en bienes gravados por IVA; por otra parte, los bienes exentos y a tasa mínima reducen el potencial efecto regresivo. Estos dos efectos se traducen en tasas efectivas decrecientes por nivel de ingreso, lo que señala un perfil regresivo tanto para el IVA como para el conjunto de impuestos indirectos.

En la Figura 1 presentamos la proporción destinada al pago de impuestos (directos, indirectos y total) por decil de ingresos. La estructura progresiva de los impuestos a la renta (línea roja) combinada con el perfil regresivo de los impuestos indirectos (línea azul) genera una estructura de imposición total con forma de “U”. De esta forma, los hogares que destinan una mayor proporción de ingresos al pago de impuestos son los de los extremos: el decil 1 destina 17 % del total de sus ingresos, debido principalmente al pago de IVA; mientras que el decil 10 destina 19 % de su ingreso al pago de impuestos, explicado principalmente por el peso del IVA y el IRPF. En conjunto, la estructura tributaria de Uruguay tiene un efecto redistributivo que se traduce en una caída del índice de Gini desde 0.431 a 0.417.

Figura 1: Tasa media efectiva por decil de ingresos (impuestos totales)

En suma, el análisis redistributivo realizado confirma parte de los impactos esperados dada la estructura tributaria de Uruguay. Por un lado, el fuerte peso que representan en la recaudación los impuestos indirectos afecta principalmente a los hogares de menores ingresos, y en particular al primer decil dado su importante nivel de gasto en bienes gravados. Por otra parte, la progresividad generada por diseño en los impuestos directos genera un efecto redistributivo positivo, asociado principalmente al pago de IRPF de los deciles 9 y 10. La búsqueda de un mayor impacto redistributivo del sistema tributario debería tener cuenta estos efectos contrapuestos de los efectos directos e indirectos, fortaleciendo el peso de los impuestos que gravan a la renta y atendiendo, a su vez, la elevada proporción de ingresos que destinan los hogares de los primeros deciles al pago de impuestos indirectos.

^[1] Estas y otras interrogantes abordadas en mayor detalle en el Documento de Trabajo “Estructura Tributaria en Uruguay: Las fuentes de Financiamiento del Estado y su Efecto Redistributivo”.