Las transferencias públicas y el consumo de los hogares: el caso de la Tarjeta Uruguay Social

 Victoria Tenenbaum

Andrea Vigorito

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Introducción

Esta entrada resume los principales resultados de un artículo recientemente publicado donde se analiza el efecto del programa Tarjeta Uruguay Social (TUS) en la diversificación de la dieta y los patrones de gasto de los hogares con menores de 18 que reciben esa prestación (Tenenbaum y Vigorito, 2025).^[1] Con base en ello, se plantean algunas reflexiones más generales para contribuir a la discusión sobre el diseño del programa. La discusión es relevante para el contexto nacional y regional en tanto varios  países latinoamericanos, entre ellos Argentina, Chile y Colombia, están adoptando esquemas similares. Sin embargo, se dispone de escasas investigaciones que analicen este tipo de programas en el contexto de países de ingresos medios y altos.

El programa TUS forma parte del eje de transferencias no contributivas del sistema de protección social uruguayo. Consiste en una prestación mensual orientada a los hogares de mayores niveles de vulnerabilidad socioeconómica que busca promover el consumo de alimentos, artículos de limpieza e higiene. Adopta la forma de una tarjeta magnética precargada, cuya utilización está restringida a la compra en un conjunto de comercios, Red de Comercios Solidarios (RCS). Para los hogares con mayores privaciones el monto transferido se duplica (TUS doble).  Cabe resaltar que una alta proporción de los hogares que reciben TUS son de jefatura femenina y se encuentran por debajo de la línea de pobreza.

En la literatura especializada, este tipo de transferencias suele considerarse como una variante de las transferencias en especie (Burney, 2018) o como una transferencia condicionada o cuasi monetaria (Hoynes y Schanzenbach, 2009). Este caso podría catalogarse como una transferencia cuasi monetaria.

 

¿En qué medida los programas de transferencias alimentarias logran sus objetivos?

Dada la centralidad del estado nutricional en la salud y el bienestar, las modalidades que deben adoptar los programas orientados a asegurar consumos básicos de alimentos han sido objeto de un largo debate en la disciplina económica. En particular, se ha discutido si estas prestaciones deben proveerse en especie o en dinero, con base en argumentos normativos, de economía política, y resultados de investigación de casos específicos.^[2] Estos últimos provienen fundamentalmente de países de ingreso bajo, por lo que su traslación a otros contextos resulta problemática. Hace ya ochenta años, Southworth (1945) concluyó que los efectos de las transferencias alimentarias en especie dependerán en buena medida de la relación entre su valor monetario y el gasto de los hogares en alimentos. En el caso en que el valor de la transferencia sea menor que el consumo efectivo de alimentos (inframarginalidad), los hogares  simplemente reasignarán gastos, en tanto si el valor de la transferencia supera el consumo efectivo (extramarginalidad), en términos generales, el consumo de alimentos del hogar aumentará.^[3]

Los resultados dependen de la situación de los hogares, del contexto de pobreza del país, así como del diseño y magnitud de las transferencias. En los países de muy bajos ingresos  las transferencias en especie generan fuertes aumentos en el consumo de alimentos y mejoras en el estado nutricional de niños y adultos (Aker, 2013; Hoddinott et al., 2018). Por otra parte, un estudio comparativo sobre distintas modalidades de transferencia para el caso de Ecuador encuentra aumentos similares en el consumo de alimentos, en tanto las transferencias monetarias propiciarìan una mayor diversificación de la dieta (Hidrobo et al., 2014). Para  el caso de un país de altos ingresos como Estados Unidos  se concluye que el efecto de Food Stamps, programa asimilable a la TUS, es similar al de una transferencia monetaria: se encuentra un leve aumento en el gasto total en alimentos, aunque su composición no varía, así como una reducción en la compra de comidas preparadas (Hoynes y Schanzenbach, 2009; Burney, 2018).

Para el caso uruguayo se dispone de otros estudios de impacto sobre la TUS basados en fuentes de información y metodología similares a las que se utilizan en el presente trabajo (Katzkowicz, 2022, Colombo, 2018, Rivero et al 2021, Nicolau, 2023). Sin embargo, en ellos no se analiza en detalle los desempeños que se abordan aquí. Con base en la metodología de propensity score matching e información proveniente de la Encuesta de Gastos e Ingresos de los Hogares de 2015/16, Amarante y Lavalleja (2023) concluyen que los hogares beneficiarios de TUS destinan una mayor proporción de su gasto al consumo de alimentos, aunque no hallan diferencias significativas en la diversidad dietética.

 

La TUS y los patrones de gasto de los hogares

Para realizar el estudio nos basamos en la metodología de regresión discontinua difusa, utilizada previamente en numerosos estudios de programas de transferencias para el caso uruguayo.^[4] La información utilizada proviene de registros administrativos y de una encuesta realizada entre 2016 y 2017 en el marco de dos convenios de cooperación entre el Ministerio de Desarrollo Social y la Facultad de Ciencias Económicas y de Administración (Rivero et al 2020). Allí se relevó información detallada sobre el gasto de los hogares que postularon a Asignaciones Familiares-Plan de Equidad y a la TUS realizada. Para analizar la diversidad de la dieta, se construyó un Índice de Diversificación de la Dieta (IDD).^[5] En promedio el IDD en los hogares TUS se ubica en el entorno de 10 rubros de alimentos. Sin embargo, este índice presenta limitaciones importantes, pues no da cuenta de las cantidades consumidas y el gasto en cada rubro y subrubro.

Los hogares elegibles para TUS gastan el 63% de sus ingresos en alimentos lo que da cuenta de su condición de vulnerabilidad. En el caso de TUS doble, las condiciones se agravan, lo que se expresa en una mayor proporción destinada al gasto en alimentos en relación a su ingreso. Para ese subconjunto de hogares, la transferencia representa el 37% de su gasto en alimentos, y es extramarginal para una proporción mayor (aunque baja), lo que explica en parte los resultados a continuación.

A nivel de la TUS en general, no se encuentran efectos significativos en el IDD (Figura 1, panel a)  ni en la probabilidad de consumo o el nivel gasto en los diversos rubros alimentarios en conjunto o por separado. A la vez, y en línea con los antecedentes, no se observa un incremento en el gasto en bebidas azucaradas, alimentos ultraprocesados, alcohol y tabaco.^[6]

Sin embargo, se encontraron pequeños cambios en la diversidad de la dieta y el gasto alimentario de aquellos hogares que reciben TUS doble (Figura 1, paneles c y d).  En primer lugar, se observa un leve aumento en el IDD (3% con respecto a la media del grupo de control). Ello se asocia principalmente a un aumento en el gasto en frutas y legumbres (17 y 9% respectivamente).

Con respecto al gasto no alimentario, se identifica un  aumento en los rubros asociados al gasto en vivienda (15%), así como en su materialidad, aproximada mediante un índice que combina materiales de techos, paredes y pisos (Figura 1, panel b). A la vez, se encuentra una leve reducción del endeudamiento, lo que sugiere que la prestación actuaría estabilizando el ingreso. Este aspecto podría ser relevante para la política pública en tanto, en Uruguay, las familias de menores ingresos acceden a créditos con tasas de interés elevadas y condiciones abusivas (Bertoletti et al., 2024).

 

Figura 1. Efectos de TUS y TUS Doble en la diversidad de la dieta y las condiciones de vivienda de los hogares

Nota: el eje horizontal representa el puntaje de elegibilidad para TUS, ICC, estandarizado en el punto de corte. Los círculos representan la media de la variable de interés como función del ICC. Las líneas corresponden a estimaciones de regresión discontinua nítida (MCO) de cada lado del umbral de elegibilidad (polinomios de primer grado). En los paneles c y d se incluye también el punto de corte de TUS Doble. En el trabajo se presentan cuadros con las respectivas estimaciones mediante regresión discontinua difusa. Fuente: Tenenbaum y Vigorito (2025) con base en registros administrativos y ESAFAM II.

 

Por último, cabe destacar que algunos aspectos que podrían asociarse a cambios en el gasto, tales como la oferta laboral de los integrantes de los hogares y las percepciones de control sobre los recursos del hogar, no experimentaron cambios.

La TUS como parte del sistema de protección social uruguayo

Los resultados presentados son consistentes con los estudios previos que muestran que las transferencias en especie y las cuasi transferencias monetarias no parecen tener un impacto significativo en la diversidad de la dieta y los patrones de gasto alimentario en países de ingresos medios y altos, incluso entre poblaciones altamente vulnerables (Hoynes y Schanzenbach, 2015; Burney, 2018; Lusk y Weaver, 2017). Del estudio se desprende que, para los hogares en los que la transferencia es inframarginal (la gran mayoría), TUS se comporta como una transferencia monetaria. El hecho que identifiquemos leves efectos en rubros no alimentarios, como gastos asociados a la vivienda y reducción de deudas, también sugiere que el programa funciona como una transferencia de ingresos. Ello también podría explicarse por la falta de medidas complementarias orientadas a  promover una dieta saludable o el consumo de productos específicos. Sin embargo, es interesante destacar que los ligeros efectos positivos en el IDD y el gasto en frutas y legumbres en hogares que reciben TUS doble, indican que el transferir un monto que represente una mayor proporción del ingreso de los hogares podría afectar los patrones de consumo alimentario, especialmente en el caso de hogares en situación de mayor vulnerabilidad.

Los estudios sobre programas que ofrecen un conjunto integral de instrumentos para mejorar las condiciones de vida de la población en pobreza extrema sugieren que solo así es posible afectar sustancialmente las condiciones de vida de esas poblaciones (Ahmed et al., 2009). En contraste, los programas de transferencias más acotados suelen tener efectos limitados y temporales (Bastagli et al., 2016; Gertler et al., 2012). Aunque pueden tener efectos a corto plazo, necesitan ser reforzados con otro tipo de apoyos o programas de seguimiento. Ese último parecería ser el caso de la TUS, cuyos montos son bajos en relación a los ingresos y gastos de los hogares que reciben la prestación.

Las consideraciones anteriores sugieren la necesidad de repensar la existencia de la TUS como una cuasi transferencia monetaria o transferencia monetaria condicionada a ciertos consumos y centros de compra, ya sea eliminando la restricción de compra y transformándola en monetaria, o incorporando intervenciones complementarias para fomentar cambios en los patrones alimenticios de los hogares.  A su vez,  los sentimientos de humillación y vergüenza por parte de los hogares receptores de TUS (Nicolau, 2023), refuerzan la necesidad de repensar el programa, y al menos eliminar la señalización actualmente impresa en la tarjeta.

De optarse por transformar a la TUS en una transferencia puramente monetaria, cabe preguntarse acerca de la conveniencia de que se mantenga como un componente autónomo del sistema de protección social para el caso de los hogares con niños, en tanto Uruguay cuenta con AFAM-PE, transferencia monetaria no contributiva orientada a hogares con niños, cuyos niveles de cobertura están considerablemente más extendidos que los de la TUS (Figura 2), al tiempo que casi todos los hogares TUS con menores de 18 reciben esta prestación. Sin embargo, hasta el momento, ambos programas tienen institucionalidades separadas y mecanismos de acceso independientes, aun cuando se basan en la misma prueba de aproximación de medios.^[7]

 

Figura 2. Proporción de hogares con menores de 18 cubiertos por TUS, AFAM-PE y AFAM

contributiva según decil de ingreso per cápita del hogar (con valor locativo), 2023. 

Nota:  para la construcción de los deciles se excluyeron los ingresos por TUS y AFAM-PE.

Fuente: elaborado en base a la ECH (2023) del INE.

 

Ante el anuncio del inminente comienzo de un Diálogo Social que abarca el diseño del sistema de protección social, es de interés repasar la pertinencia del componente de transferencias no contributivas, que básicamente no ha tenido modificaciones relevantes desde 2008. 

 

Referencias

Aguirre, E., Blanchard, P., Borraz, F., y Saldain, J. (2021). Prices and competition: evidence from a social program. International Review of Applied Economics, 0(0):1–17.

Aker, J. C. (2013). Cash or coupons? testing the impacts of cash versus vouchers in the democratic republic of congo. Center for Global Development Working Paper, (320).

Amarante, V., Lavalleja, M. y Méndez, L. (2023) “Tarjeta Uruguay Social: diseño, implementación y posibles efectos”. Serie Documentos de Trabajo, DT 11/23. Instituto de Economía, Facultad de Ciencias Económicas y Administración, Universidad de la República, Uruguay.

Bastagli, F., Hagen-Zanker, J., Harman, L., Barca, V., Sturge, G., Schmidt, T., y Pellerano, L. (2016). Cash transfers: what does the evidence say. A rigorous review of programme impact and the role of design and implementation features. London: ODI, 1(7):1

Bertoletti, L., Borraz, F., y Sanroman, G. (2024). Consumer debt and poverty: the default risk gap. Technical report, GLO Discussion Paper. https://www.econstor.eu/handle/10419/296177

Burney, S. (2018). In-kind benefits and household behavior: The impact of snap on food-away-from-home consumption. Food policy, 75:134–146.

Colombo, K., Lohner, G., y Ramirez-Diaz, E. (2018). The impact of a cash transfer program on life outcomes: evidence from Uruguay. http://hdl.handle.net/10230/35895

Currie, J. y Gahvari, F. (2008). Transfers in cash and in-kind: Theory meets the data. Journal of Economic Literature, 46(2):333–83.

Gertler, P. J., Martinez, S. W., y Rubio-Codina, M. (2012). Investing cash transfers to raise long-term living standards. American Economic Journal: Applied Economics, 4(1):164–192.

Hidrobo, M., Hoddinott, J., Peterman, A., Margolies, A., y Moreira, V. (2014). Cash, food, or vouchers? evidence from a randomized experiment in Northern Ecuador. Journal of Development Economics, 107:144–156.

Hoddinott, J., Sandström, S., y  Upton, J. (2018). The impact of cash and food transfers: Evidence from a randomized intervention in niger. American Journal of Agricultural Economics, 100(4):1032–1049. 5, 6

Hoynes, H. y Schanzenbach, D. W. (2015). Us food and nutrition programs. In Economics of Means-Tested Transfer Programs in the United States, Volume 1, pages 219–301. University of Chicago Press.

Katzkowicz, N. (2022). The effect of an unconditional cash transfer program on newborns’ health and its channels. Evidence from Uruguay. Capítulo 1. Tesis doctoral. Universidad Hebrea de Jerusalem.

Lusk, J. L. y  Weaver, A. (2017). An experiment on cash and in-kind transfers with application to food assistance programs. Food Policy, 68:186–192.

Nicolau, R. (2023). Welfare stigma after take-up: Evidence from public cash transfers in Uruguay. Serie Documentos de Trabajo, DT 14/2023. Instituto de Economía, Facultad de Ciencias Económicas y Administración, Universidad de la República, Uruguay.

Rivero, A., Katzkowicz, N., Cecilia, P., y Vigorito, A. (2020). Evaluacion impacto del programa asignaciones familiares-plan de equidad y la tarjeta alimentaria del mides. Instituto de Economía (IECON). Montevideo. Informe del Convenio FCEA-MIDES. https://www.gub.uy/ministerio-desarrollo-social/sites/ministerio-desarrollo-social/files/documentos/publicaciones/1724.pdf&ved=2ahUKEwi11-jT5L6MAxXdrJUCHSNsOKAQFnoECBcQAQ&usg=AOvVaw1Z41OCQ3sLPzKpS_s4g2MY

Southworth, H. M. (1945). The economics of public measures to subsidize food consumption. Journal of Farm Economics, 27(1):38–66.

Tenenbaum V. y Vigorito A. (2023). Transferencias públicas, consumo de alimentos y diversificación de la dieta. El caso de la Tarjeta Uruguay Social. Serie Documentos de Trabajo, DT 03/2023. Instituto de Economía, Facultad de Ciencias Económicas y Administración, Universidad de la República, Uruguay.

Tenenbaum, V., y Vigorito, A. (2025). Public transfers, food consumption and dietary diversity. The case of Tarjeta Uruguay Social. Food Policy, 132, 102837.

^[1] Véase Tenenbaum y Vigorito (2025) y una versión previa en Tenenbaum y Vigorito (2023).

^[2] Currie y Ghavari (2008) presentan una revisión bibliográfica detallada sobre estos argumentos.

^[3] Los efectos sobre los precios, la oferta de ciertos alimentos en regiones específicas o la corrupción podrían hacer variar estas predicciones. Para el caso uruguayo, véase Aguirre et al (2021).

^[4] Para más detalles sobre la metodología y fuentes de datos utilizadas, véase Tenenbaum y Vigorito (2025).

^[5] Se agregan 12 grupos de alimentos, por lo tanto, su recorrido va del 0 al 12, donde el máximo expresa que consume todos los grupos y cero que no consume ninguno.

^[6] Si bien no se permite la compra de algunos de estos productos, ante un mayor ingreso los hogares podrían reasignar el resto de su gasto.

^[7] Las descripciones y características de ambos programas pueden consultarse en:

https://www.gub.uy/ministerio-desarrollo-social/politicas-y-gestion/programas/tarjeta-uruguay-social y https://www.gub.uy/ministerio-desarrollo-social/node/9763