--Ivone Perazzo, Analía Rivero, Andrea Vigorito

Introducción

Si bien Uruguay es uno de los países latinoamericanos donde las encuestas de opinión dan cuenta de un mayor apoyo hacia las políticas públicas de transferencias de ingresos, varios estudios indican que, en los últimos años, la aprobación a este tipo de intervenciones se ha reducido (Rossel, 2017).

Las percepciones públicas sobre las políticas sociales son relevantes dado que afectan la sostenibilidad de las distintas intervenciones, más allá de sus efectos sobre las condiciones de vida de la población objetivo (Burstein, 2003). Asimismo, las políticas públicas tienen efectos sobre la opinión de las personas, pues proveen un conocimiento colectivo acerca del funcionamiento del Estado, puntos de referencia para comparar desempeños y ajustar preferencias por ciertas intervenciones (Van Oorschot et al., 2017).

Para comprender los mecanismos que explican la formación de creencias y actitudes hacia la desigualdad, la pobreza y los programas de transferencias en el país, un amplio grupo interdisciplinario llevó a cabo el trabajo “Las creencias, percepciones y actitudes sobre las transferencias públicas de ingreso en Uruguay. Promoviendo el debate público sobre políticas sociales, meritocracia y pobreza”.^[1] El trabajo buscó contrastar en qué medida, las percepciones identificadas en medios de prensa, grupos focales y encuestas de opinión coinciden con los resultados de las investigaciones sobre los efectos de estos programas.

El análisis que aquí se presenta es uno de los componentes de este estudio, y se realizó con el cometido de sistematizar los resultados de investigaciones sobre los programas de transferencias de ingresos a hogares Plan de Atención Nacional a la Emergencia Social (PANES), Tarjeta Uruguay Social (TUS) y Asignaciones Familiares-Plan de Equidad (AFAM-PE). En el caso de los trabajos cuantitativos se proporciona una síntesis exhaustiva, en tanto para los estudios cualitativos se sistematizan los principales hallazgos de los materiales disponibles. En el documento de trabajo fuente de esta entrada puede encontrarse el detalle de los diferentes trabajos consultados. Aquí, por razones de espacio, se presenta una síntesis general de los mismos.

Las intervenciones de interés de este estudio: PANES, AFAM-PE Y TUS

En las últimas décadas, en Uruguay se realizó un proceso de reforma y expansión del sistema de transferencias no contributivas orientadas principalmente a hogares vulnerables con menores a cargo. La creación de las Asignaciones Familiares dirigidas a Hogares de Menores Recursos en 1999 y 2004, y, posteriormente, el PANES, implementado entre 2005-2007, confluyeron en AFAM-PE y la TUS, programas vigentes desde 2008 hasta la actualidad. Se trata de prestaciones focalizadas, con niveles de cobertura variados y sujetas a comprobación de medios o pruebas de aproximación de medios, según el caso. El diseño del PANES y AFAM-PE previó condicionalidades referidas a controles de salud en niños pequeños y escolarización en los ciclos obligatorios, con diversos niveles de exigencia posterior. TUS, a su vez, es una prestación que se vehiculiza mediante una tarjeta magnética precargada que puede utilizarse en la red de comercios solidarios, y orientada al gasto en alimentos y artículos de primera necesidad.

Si bien la confluencia en AFAM-PE constituyó un paso importante en la unificación de los sistemas no contributivo y contributivo, aún coexisten tres subsistemas de Asignaciones Familiares, que permanecen incambiados desde 2008: las otorgadas a asalariados privados formales a través del Banco de Previsión Social (BPS), el régimen para funcionarios públicos y AFAM-PE, que no plantea requisitos de aporte a la seguridad social y está a cargo del BPS y el Ministerio de Desarrollo Social (MIDES). A ello se suma la TUS, a cargo del MIDES, que tampoco plantea exigencias de contribución.

En la actualidad, más del 80% de los hogares con niños del decil de menores ingresos recibe algún tipo de asignación familiar, mientras que, en 1990, la cobertura no superaba el 20%. Los estudios disponibles indican que PANES, AFAM-PE y TUS contribuyeron sustancialmente a la expansión de la red de protección social y coadyuvaron a la reducción de la indigencia y la desigualdad, y, en menor medida, de la pobreza de ingresos.^[2] Conjuntamente, AFAM-PE y TUS tienen un poder redistributivo similar al de la imposición a la renta contribuyendo a la reducción de la indigencia y atenuación de la pobreza en forma moderada o muy moderada. Este es sin dudas un resultado clave para la mayor aceptación de estas políticas por parte de la población.

Principales resultados

Se identificó un abundante conjunto de estudios cualitativos y cuantitativos que abordan diversos aspectos del diseño, implementación e impactos (buscados o no) de estas intervenciones que podrían incidir sobre la formación de creencias y opiniones sobre las mismas. En relación a los estudios acerca del impacto sobre aspectos específicos del bienestar, la autonomía o las percepciones, es necesario señalar que se basan en la comparación entre las poblaciones beneficiarias o elegibles para los programas comparadas con grupos muy similares que no accedieron a los programas o no fueron elegibles, dependiendo del diseño del estudio. Por lo tanto, quedan fuera de esta revisión las valoraciones de sectores medios y altos sobre los programas, que se recogen en la sistematización de resultados de encuestas de opinión, incluido en el componente del estudio desarrollado por Leites, Rivero y Salas (2021).

Los trabajos cualitativos analizados aportan importantes elementos para la discusión en curso sobre estas intervenciones. Por un lado, alertan sobre la necesidad de enfocar los esfuerzos de diseño en la expansión del sistema; la articulación con las políticas sociales y tributarias; las condiciones del mercado de trabajo; y otras políticas públicas, como el sistema de cuidados. Por otro, problematizan las condicionalidades en varios sentidos (errores de exclusión, falta de claridad, regresividad de la política, etc.). A la vez, destacan que la complejidad de los sistemas de selección de beneficiarios podría inhibir la posibilidad de reclamo.

Con respecto a los desempeños de interés de estos programas, los trabajos identifican un aumento en la escolarización en enseñanza media en el caso de AFAM-PE de la magnitud esperada para las características del país y el punto de partida (2 al 7%). Esto pone de manifiesto que este tipo de intervenciones pueden contribuir a crear las condiciones adecuadas para una mayor asistencia escolar, pero claramente no son la medida principal al respecto. En el caso de los controles de salud, estos ya están universalizados debido a los requerimientos del sistema escolar, con lo cual no se registra otro tipo de efectos. En el caso del PANES, se encuentra un efecto significativo de reducción del bajo peso al nacer de casi el 20% con respecto al grupo no elegible. Por otra parte, no se identifican cambios en la situación nutricional de las personas ni en la diversificación de la dieta, lo cual es consistente con la falta de intervenciones específicas y con el hecho de que la incidencia de la emaciación es baja en Uruguay, al tiempo que los problemas de sobrepeso y obesidad no se concentran en la población de menores recursos por lo que no era esperable obtener efectos importantes en esta dimensión.

A nivel internacional, las investigaciones de corte cuantitativo han abordado, también, efectos no esperados, como el desestimulo al empleo, los estímulos a una mayor fecundidad, y el aumento de gastos considerados superfluos. Estos aspectos resuenan también en las percepciones recogidas en los grupos focales realizados en el marco de este estudio (Rivero, 2021).

En cuanto al empleo, las evaluaciones de impacto para Uruguay no identifican efectos de cambios sustanciales. Sí dan cuenta de un efecto significativo en la probabilidad de realizar trabajo informal, tanto en el PANES como en AFAM-PE (8% con respecto al grupo de control en el primer caso y entre 20 y 30% en el segundo), atribuido principalmente al umbral de ingreso que determinaba la entrada a ambas prestaciones. Estos aspectos son particularmente relevantes en el largo plazo, pues podrían horadar la mejora de ingresos contemporánea.  En el caso de la TUS, en los estudios disponibles se encuentran resultados diferenciados, que van desde una reducción de las horas trabajadas y la probabilidad de participación laboral a la no afectación de estos desempeños. Cabe señalar que tanto las fuentes utilizadas como los grupos analizados difieren en ambos trabajos. Estas constataciones sugieren la importancia de la realización de futuros estudios.

Con respecto a la fecundidad, todos los trabajos descartan que la percepción de las transferencias de interés de este estudio conduzca a cambios de comportamiento reproductivo, no encontrándose efectos en esta dimensión en el país.

En el caso de los patrones de consumo, en las evaluaciones disponibles para AFAM-PE y TUS no se muestran alteraciones sustanciales, sin aumento en el gasto en bienes de tipo posicional. Existe alguna evidencia débil de incrementos en gastos en verduras y legumbres, y salud. Tampoco se encuentran cambios en la proporción del gasto en bienes de niños, o, en general, en la asignación del gasto.

Con respecto a otros resultados, se evidencian efectos variados con respecto a los logros en términos de autonomía y posibilidades de toma de decisiones de las mujeres beneficiarias dentro de sus hogares, lo cual sugiere que estos son muy tenues. Por otro lado, se destaca que los programas no modificaron las percepciones de los beneficiarios en un amplio conjunto de efectos que abarcan preferencias por la redistribución, bienestar subjetivo, confianza interpersonal, percepciones sobre la desigualdad y movilidad presente y futura, con excepción de algún indicio de mayor vergüenza en la última ronda de evaluación de AFAM-PE, que podría asociarse al estigma. No obstante, con referencia a la confianza en instituciones, se destaca un fuerte efecto de mayor credibilidad del MIDES y el BPS que no se traslada a otras instituciones.

Comentarios finales

La presente reseña da cuenta de la contribución de estos programas a la reducción de la pobreza, la desigualdad y la indigencia y a la mejora de otras esferas del bienestar. También pone de relieve áreas problemáticas vinculadas a la formalización del empleo y el estigma a quienes reciben las prestaciones. Si bien a casi dos décadas de la expansión de las transferencias no contributivas en Uruguay, existe un conjunto de estudios cualitativos y cuantitativos que analizan su diseño, implementación e impactos y presentan sugerencias para su rediseño, desde 2008 no se realizan cambios sustanciales en estos programas.

Por último, cabe destacar que existe un fuerte contraste entre los hallazgos de los estudios reseñados en este trabajo y las percepciones que surgen de los restantes componentes del proyecto (grupos focales, análisis de medios o encuestas de opinión). Esto pone de manifiesto que los resultados de las investigaciones disponibles no han permeado en la discusión pública y plantea importantes desafíos para el diseño de políticas de divulgación científica y relacionamiento con el medio.

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Esta entrada se basa en el Documento de Trabajo 33/21 de la serie de documentos de trabajo del Instituto de Economía. Disponible aquí.

Referencias bibliográficas

Burstein, P. (2003). The impact of public opinion on public policy: A review and an agenda. Political research quarterly, 56(1), 29-40.

Rossel, C. (2017). Apoyo a la redistribución en América Latina: tendencias y vínculos con la desigualdad. Documento elaborado para el Trigésimo tercer período de sesiones de la CEPAL.

Van Oorschot, W., Roosma, F., Meuleman, B., & Reeskens, T. (Eds.). (2017). The social legitimacy of targeted welfare: Attitudes to welfare deservingness. Edward Elgar Publishing.

^[1] El proyecto fue financiado en la convocatoria 2018 al Fondo universitario para Contribuir a la Comprensión Pública de Temas de Interés General (Art. 2) de la Comisión Sectorial de Investigación Científica (CSIC) de la Universidad de la República y se desarrolló bajo la coordinación de Agustín Reyes y Gonzalo Salas Los documentos preparados en el marco del trabajo pueden consultarse en el siguiente enlace:  https://fcea.udelar.edu.uy/investigaciones.html

^[2] Según se establece en las leyes de creación y en la información institucional disponible, el PANES se propuso mejorar los ingresos y las condiciones de vida de los beneficiarios en el corto plazo y su reinserción social en el largo plazo. El programa AFAM-PE se creó con el objetivo de aliviar la pobreza y fomentar la asistencia escolar, especialmente en el ciclo secundario. La TUS, en tanto, fue concebida para promover el consumo de alimentos y artículos de primera necesidad en hogares en situación de extrema vulnerabilidad socioeconómica.