Estructura Tributaria en Uruguay (I): Las fuentes de Financiamiento del Estado

Mauricio De Rosa, Fernando Isabella, Agustina Queijo, Joan Vilá

Abril 2025

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¿Es alta la carga tributaria en Uruguay? ¿Cuáles son los principales impuestos según el monto recaudado? ¿Hay diferencias importantes cuando se comparan estos datos con otros países? ¿Sobre quiénes recaen en mayor medida los impuestos? ¿Pagan más impuestos los ingresos del trabajo o los del capital? En esta entrada al blog buscamos responder estas y otras interrogantes abordadas en mayor detalle en el Documento de Trabajo “Estructura Tributaria en Uruguay: Las fuentes de Financiamiento del Estado y su Efecto Redistributivo”.

Uruguay se ha caracterizado históricamente por una recaudación de impuestos intermedia en términos comparativos: relativamente alta para la región latinoamericana, y relativamente baja en comparación con los países desarrollados. Para establecer esta comparación, usualmente se considera la relación entre la recaudación de impuestos y el PIB del país - conocida como “carga tributaria”- lo que da una pauta de la proporción del ingreso total que es apropiada por el Estado. La Figura 1 muestra la evolución de este indicador en comparación con muestra de países con alto nivel de desarrollo (países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos, OCDE). 

Figura 1: Carga tributaria como porcentaje del PIB.

Fuente: Global Revenue Statistics Database, OCDE

Estos mayores niveles de carga tributaria respecto a la región son el resultado de las necesidades de financiamiento de la temprana red de servicios públicos y dispositivos de protección social en Uruguay (educación pública, sistema de salud, jubilaciones y pensiones, seguros por desempleo o enfermedad, etc.). Sin embargo, es menor respecto a los países cuyos servicios públicos son más ambiciosos. 

Por tanto, una parte de los heterogéneos niveles de carga tributaria se explican por los niveles de desarrollo de los países. Como regla general, los países y regiones de mayor desarrollo (como Europa, Canadá y Estados Unidos) suelen presentar una carga tributaria más alta, mientras que los países y regiones más pobres, suelen presentar una carga más baja. Así, mientras que los países de la OCDE presentan en promedio, una carga tributaria cercana al 35% del PIB, el promedio en África es de 16% o en América Latina del 22% (Global Revenue Statistics Database, OCDE). Además, como también se observa en la Figura 1, la tendencia es al crecimiento en la carga tributaria, tanto en Uruguay donde se observa un aumento de 10 puntos porcentuales en los últimos 30 años, como en las otras regiones. 

Además de los niveles promedio, un aspecto relevante de la estructura tributaria es su composición de acuerdo a diferentes tipos de impuesto, en particular viendo el peso relativo de los “impuestos al consumo” o “impuestos a la renta”. Los primeros, también conocidos como impuestos indirectos, se caracterizan por gravar bienes y servicios, recayendo sobre quien los adquiere. Como consecuencia, las contribuciones a este impuesto serán mayores para quién gaste una proporción mayor de sus ingresos en esos bienes o servicios. Tanto el IVA, que grava casi todos los bienes y servicios, como el IMESI (Impuesto Específico Interno), que grava bienes particulares como las bebidas alcohólicas, los cigarrillos o los combustibles, son impuestos al consumo y dan cuenta del 56% de la recaudación, es decir, la mayor parte de ésta (ver Figura 2).

Figura 2: Distribución recaudación por tipo impuesto en Uruguay (2021)

Por otro lado, los impuestos a la renta gravan los ingresos tanto de las personas físicas como de las empresas, siendo posible incluir en su diseño fines redistributivos que graven de manera diferencial a los distintos contribuyentes, de acuerdo a su nivel de ingreso. Acumulando la participación del Impuesto a la Renta de las Actividades Empresariales (IRAE) que grava la renta de las empresas, el Impuesto a la Renta de las Personas Físicas (IRPF) que grava los ingresos al trabajo y el Impuesto de Asistencia a la Seguridad Social (IASS), que grava ingresos por jubilaciones y otros impuestos menores a la renta, se alcanza aproximadamente el 37 % de la recaudación impositiva nacional. El componente más relevante es el que grava la renta de las personas físicas (IRPF y IASS), dando cuenta de un 20 % del total de la recaudación. Finalmente, los impuestos sobre la propiedad apenas explican algo más de seis puntos de la carga impositiva nacional, destacándose el Impuesto al Patrimonio de las Personas Jurídicas (IPPJ) con algo más de 4,5 puntos.

Estos resultados ponen en relieve dos características del sistema tributario uruguayo que son comunes a los países de América Latina y se diferencian de los países desarrollados (OCDE): por un lado, una carga tributaria total menor a la de los países desarrollados y, por otro, una estructura tributaria en la que predominan los impuestos indirectos al consumo por encima de los impuestos directos a la renta. En Uruguay, a partir de la reforma tributaria del año 2007 se produjo un cambio en la composición de la recaudación. Si bien esta reforma, que buscaba brindar mayor progresividad a la estructura tributaria del país, incrementó el peso de los impuestos a la renta en detrimento de los impuestos indirectos, la carga de impuestos a la renta en Uruguay aún es menor a la esperada de acuerdo con su nivel de desarrollo relativo.

Figura 3: Carga tributaria por países (como porcentaje del PIB, 2020). 

El bajo peso de los impuestos a la renta en América Latina es el resultado tanto de decisiones de diseño como de características particulares de las economías de la región. En los países de América Latina se combinan: (i) altos mínimos no imponibles en términos del PIB o ingreso per cápita; (ii) elevados umbrales de ingresos para alcanzar las tasas máximas del impuesto a la renta, y (iii) tasas marginales máximas de impuesto a la renta menores que en los países desarrollados. En la Figura 4 se muestra como el ingreso requerido para ser contribuyente del impuesto a la renta es equivalente al 25 % del ingreso per cápita en los países de la OCDE, mientras que, en el caso de América Latina, este porcentaje asciende al 141 %. Nuevamente, Uruguay se encuentra en una situación intermedio, donde el mínimo no imponible se ubica en aproximadamente un 75 % del PIB per cápita. Por otra parte, mientras la tasa máxima de Estados Unidos y la OCDE se encuentra en torno al 45 %, la tasa marginal máxima del IRPF a las rentas laborales en Uruguay es de 36 %, en tanto que en el promedio de América Latina es de 30 %. Por lo tanto, la combinación de altos mínimos no imponibles, que reducen el número de contribuyentes, y de tasas máximas menores a los países desarrollados genera una carga de impuestos directos menor a la de los países de mayor desarrollo.

Figura 4: Ingreso necesario para alcanzar tasa mínima y máxima del impuesto a la renta

(en términos de ingreso per cápita)

 Fuente: Corbacho y cols. (2013)

Otro elemento central para comprender la baja carga de los impuestos a la renta y su capacidad redistributiva en Uruguay y América Latina es el tratamiento de los ingresos al capital y a las rentas de los grupos de altos ingresos. El sistema dual de impuestos a la renta de Uruguay y otros países de la región, que gravan de forma independiente las rentas al trabajo y al capital, implican generalmente un tratamiento favorable a las rentas de capital. A esto se suma el tratamiento diferencial para las rentas provenientes del trabajo independiente, fuente particularmente relevante entre los altos ingresos aquellos provenientes de servicios profesionales. Las exoneraciones o el tratamiento diferencial a esta renta, junto con la posibilidad de sub-reportar estos ingresos genera un importante desafío para la progresividad del impuesto a la renta en los países de América Latina.

Finalmente, en el caso de América Latina, un elemento adicional que limita la capacidad recaudatoria y redistributiva de los sistemas tributarios es el grado de informalidad y evasión. La incidencia históricamente elevada de la informalidad en la región reduce la base tributaria, y genera una brecha entre el diseño de los impuestos y el grado de cumplimiento efectivo de estas reglas. A esto se suma que en muchos casos la imposición a la renta de las personas físicas es relativamente reciente, por lo que las agencias tributarias no cuentan con el grado de madurez para la recaudación y administración de este tipo de impuestos como en los países desarrollado.

En síntesis, las características del sistema tributario de la región, y de Uruguay en particular, muestran un elevado peso de los impuestos al consumo, y una reducida carga a los impuestos que gravan los ingresos, y en particular los ingresos al capital. Estas características de diseño del sistema se reflejan en las posibilidades redistributivas del sistema, aspecto que analizaremos en una próxima entrada de blog (Estructura Tributaria en Uruguay (II): El efecto distributivo de los impuestos en Uruguay). El avanzar hacia una estructura tributaria más progresiva requeriría re-discutir parte de las características de los impuestos a la renta como los niveles de mínimos no imponibles y las tasas marginales, para ampliar la base de contribuyentes sin comprometer la equidad del sistema y asegurar una mayor sostenibilidad del financiamiento público en el mediano y largo plazo. A su vez, una mayor equidad del sistema también requeriría avanzar hacia una estructura más progresiva que otorgue un mayor peso relativo a los impuestos directos, especialmente a través de una revisión del tratamiento diferenciado entre ingresos del trabajo y del capital, así como de los regímenes especiales que favorecen a los grupos de altos ingresos.

Artículo en base al Documento de trabajo: https://iecon.fcea.udelar.edu.uy/images/2025/DT/DT_11-25.pdf