Índice de Consejos Fiscales

Ronald Miranda-Lescano*

*Facultad de Ciencias Económicas y de Administración

(Universidad de la República) y EMANES Fellow

1.     Introducción

Este documento ofrece una visión general de los consejos fiscales (CF) a nivel mundial. En términos generales, un CF es una agencia permanente con un mandato legal o ejecutivo para evaluar pública e independiente –sin influencia partidista– las políticas fiscales del gobierno, sus planes y su desempeño en relación con objetivos macroeconómicos como la sostenibilidad de las finanzas públicas a largo plazo, la estabilidad macroeconómica a corto y medio plazo, y otros objetivos oficiales. Un CF puede cumplir una o varias funciones clave: i) contribuir al uso de pronósticos macroeconómicos y presupuestarios imparciales en la formulación del presupuesto; ii) facilitar la implementación de las reglas fiscales; iii) evaluar el costo de nuevas medidas; y iv) identificar opciones de política fiscal razonables e incluso formular recomendaciones (Davoodi et al. 2022a).

Aunque los CF no tienen un rol directo en la fijación de instrumentos de política, se espera que influyan en los resultados fiscales a través de tres canales principales. Primero, promuevan la transparencia y la rendición de cuentas durante el ciclo político, desalentando cambios oportunistas en la política fiscal, como el aumento del gasto antes de elecciones. Segundo, sus análisis y pronósticos independientes incrementan el costo reputacional y electoral de implementar políticas imprudentes o incumplir compromisos asumidos por el gobierno. Tercero, preveen insumos técnicos al proceso presupuestario –como pronósticos o evaluaciones de posiciones estructurales–, fortaleciendo así la capacidad para hacer cumplir las reglas fiscales (Davoodi et al. 2022a).

En las últimas décadas, un número creciente de países ha establecido CF para fortalecer sus marcos fiscales, promover la sostenibilidad de la deuda y aumentar la credibilidad de la política fiscal. A comienzos de los años 2000, menos de diez países contaban con un CF; en 2009, eran solo 15, pero hacia finales de 2021 la cifra ascendía a 49 (véase Figura 1). Este crecimiento ha sido impulsado en parte por presiones externas derivadas tanto de las secuelas de la crisis financiera global de 2008 como de las directrices supranacionales en Europa. En este contexto, destaca la creación del Consejo Fiscal Europeo en 2015, encargado de supervisar la implementación de reglas fiscales comunes en los Estados miembros de la Unión Europea. Más recientemente, la expansión de los CF ha alcanzado a mercados emergentes y economías en desarrollo –incluidas las de América Latina y el Caribe (LAC)– con el objetivo de supervisar la implementación y aplicación de las reglas fiscales.

Figura 1: Número de países con Consejos Fiscales, por grupos de países (período 1990–2021)

Fuente: elaboración propia con base en datos del IMF Fiscal Council Dataset (versión enero 2022).

Con relación al establecimiento de los CF en LAC, se observa una proliferación de estas instituciones fiscales en la última década. México destaca como el país pionero en la región, mientras que otros países, como Costa Rica y Uruguay, han implementado sus respectivos consejos en los últimos años (2021 y 2020, respectivamente). Este patrón sugiere un reconocimiento creciente del papel de estos organismos en la supervisión y asesoramiento en materia de política fiscal.

La evolución institucional en algunos países resulta particularmente notable. En el caso de Chile, por ejemplo, se pasó de un Consejo Fiscal Asesor (AFC), vigente entre 2014 y 2018, a un Consejo Fiscal Autónomo (CFA) en 2019, lo que evidencia un fortalecimiento de su independencia y capacidad de influencia. Esta transición institucional refleja un proceso de maduración de los marcos fiscales, orientado a dotar a los CF de mayor autonomía y herramientas analíticas para evaluar la política fiscal, reforzando así su rol como actores técnico y no partidario en el diseño de las políticas económicas.

El Fondo Momentario Internacional proporciona información detallada sobre los CF en 49 países a través de la base de datos Fiscal Council Dataset (Davoodi et al. 2022b). Esta base incluye información sobre 51 instituciones fiscales identificadas como consejos fiscales en funcionamiento hacia fines de 2021. Contiene diferentes aspectos relacionados con los CF, tales como: i) información general: nombre, región, año de establecimiento, año de la modificación principal de su mandato, tareas o gobernanza, y nivel de gobierno de su cobertura; ii) atribuciones o mandatos; iii) tareas e instrumentos para influir en la política fiscal; iv) independencia operativa y rendición de cuentas; y v) recursos y personal. Estas variables suelen codificarse en términos binarios. Es importante destacar que el conjunto de datos se centra en los arreglos de jure de los CF, es decir, en las disposiciones formales establecidas, y no en el grado de implementación efectiva de dichas disposiciones en la práctica.

En cuanto al nivel de cobertura gubernamental, entre los 49 países con CF, el 78% de estos consejos está establecido a nivel del Gobierno General, el 18% a nivel del Gobierno Central y el 4% al nivel del Sector Público No Financiero (con base en datos del IMF Fiscal Council Dataset, versión enero 2022).

Los CF tienen múltiples atribuciones y cometidos (véase Figura 2). De un total de 51 CF, casi todos realizan análisis positivos (98%), es decir, evaluaciones basadas en hechos observables y datos empíıricos sobre las finanzas públicas. Sin embargo, poco más de la mitad realiza análisis normativos (55%), lo que implica formular recomendaciones de política fiscal sustentadas en juicios de valor, principios éticos y teoría económica.

A su vez, los CF elaboran análisis ex ante relacionados con: la preparación (39%) y evaluación (82%) de pronósticos macroeconómicos y presupuestarios anuales o de mediano plazo; recomendaciones (78%); la evaluación de la sostenibilidad de las finanzas públicas (69%); la coherencia de los objetivos fiscales (más allá de las reglas fiscales) (78%): el cálculo de costos de medidas (39%); y el monitoreo de reglas fiscales (82%). Además, la mayoría realiza evaluaciones ex post del desempeño fiscal en relación con los objetivos o metas del gobierno (88%).

Entre otras competencias adicionales, algunos CF participan en la coordinación de la política fiscal entre distintos niveles de gobierno, con el objetivo de mitigar los problemas asociados a los “recursos comunes” (common pool) (10%), e incluso inciden en ámbitos más allá de la política fiscal (20%).

Figura 2: Cometidos de los Consejos Fiscales

Nota: el conjunto de datos abarca 51 Consejos Fiscales en 49 países operativos en 2021. En cada una de las barras, el color oscuro refiere a si el CF pertenece a la región de Europa.

Fuente: elaboración propia con base en datos del IMF Fiscal Council Dataset (versión enero 2022).

 

Los CF pueden adoptar distintas formas institucionales. La mayoría están vinculados al poder legislativo, como oficinas presupuestarias parlamentarias (por ejemplo, en Estados Unidos), al poder ejecutivo (como en Uruguay), o funcionan como entidades independientes (como en Suecia). Las entidades independientes, diseñadas para evitar la influencia partidista, son más frecuentes entre los CF creados recientemente, ya que suelen surgir en el marco de leyes exhaustivas sobre responsabilidad fiscal.

En 2021, el 90% de los CF contaba con independencia legal y el 80% con independencia operativa. No obstante, algunos enfrentaban dificultades para cumplir con sus mandatos debido a restricciones presupuestarias en relación con el alcance de sus funciones. Menos del 60% disponía de salvaguardias presupuestarias adecuadas, las cuales pueden adoptar distintas características: i) presupuesto establecido por el banco central; ii) inclusión en el presupuesto general del Poder Legislativo; iii) asignación mediante partida presupuestaria separada; o iv) sujeeción a garantías comunes para organismos independientes, como los entes reguladores.

2.     Elaboración del índice CF

Para medir la “solidez” de los CF, se propone construir un Índice de Consejos Fiscales (ICF) específico para cada país i, definido de la siguiente manera^[1]:  

donde:

• j denota los atributos y h las tareas e instrumentos.

Atribuciones: 1) análisis positivo; 2) análisis normativos o recomendaciones; 3) análisis ex ante: 3.1) preparación de pronósticos, 3.2) evaluación de pronósticos, 3.3) recomendaciones de política, 3.4) sostenibilidad fiscal a largo plazo, 3.5) coherencia de las políticas fiscales con los objetivos establecidos (más allá del cumplimiento de reglas fiscales), 3.6) cálculo de los costos de medidas específicas, 3.7) monitoreo del cumplimiento de reglas fiscales; 4) análisis ex post, 5) coordinación de la política fiscal, 6) mandato se extiende más allá de la política fiscal.

Tareas e instrumentos: 1) informes públicos; 2) alto impacto mediático; 3) pronósticos del CF son utilizados en la formulación del presupuesto; 4) pronósticos vinculantes (u obligatorios); 5) “cumplir o explicar” frente a desviaciones; 6) consultas formales o audiencias parlamentarias; 7) facultad de detener el proceso presupuestario.

• todas las variables son binarias [No = 0; Sí = 1].

La puntuación obtenida en la suma  puede alcanzar un valor máximo de 19. Para estandarizarla, se escala al rango de 0 a 1. Adicionalmente, se consideran dos coeficientes de ponderación:

c1_ir: el coeficiente de independencia y rendición de cuentas.

c2_rh: el coeficiente de recursos humanos.

(c1) Independencia y rendición de cuentas: 1) independencia legal; 2) independencia operativa; 3) salvaguardias presupuestarias; 4) derecho a seleccionar personal; 5) personal acorde a las tareas; 6) acceso a la información.

(c2) Recursos humanos: 1) número de integrantes; 2) duración del contrato (en años); 3) posibilidad de reelección; 4) posibilidad de nombrar personas no ciudadanas; 5) composición: 5.1) presencia de académicos, 5.2) expertos en políticas públicas, 5.3) políticos, 5.4) funcionarios públicos, 5.5) otros perfiles; 6) seleccionados por: 6.1) Gobierno, 6.2) Parlamento, 6.3) otros; 7) mecanismos de destitución: 7.1) Gobierno, 7.2) Parlamento, 7.3) Otros.

En caso de que se cumplan todas las categorías asociadas a estos coeficientes, se tiene que:

Cada criterio se codifica de forma binaria o por rangos, y se le asigna un coeficiente que refleja su peso relativo dento del índice total (100 % por dimensión).

Finalmente, el ICF se expresa en una escala de 0 a 100, donde un valor de 100 indica que el país alcanza la máxima puntuación de “solidez” en su CF.

No obstante, el ICF presenta ciertas limitaciones. Por ejemplo, en el análisis ex ante de pronósticos macroeconómicos, dos países pueden obtener la misma puntuación, aunque la calidad de la evaluación varíe considerablemente, desde un análisis básico hasta uno más profundo y riguroso.

3.     Resultados

La elaboración del índice busca evaluar la “solidez” de los CF vigentes en distintos países. La Figura 3 muestra el ICF para los 49 países incluidos en la muestra analizada en el año 2021. Las economías con los valores más altos del ICF son (en orden descendente): Vietnam, Letonia, Eslovenia, Finlandia y Austria, entre otras. En contraste, las economías con los niveles más bajos del ICF incluyen (en orden ascendente): Panamá, Kenia, Uganda, Alemania, Costa Rica, Colombia y Uruguay.

Figura 3: Índice de Consejos Fiscales (año 2021)

Fuente: elaboración propia con base en datos del IMF Fiscal Council Dataset (versión enero 2022).

Finalmente, es importante destacar que, durante la pandemia, los CF asumieron un papel activo, desempeñando funciones clave como: i) la realización de análisis detallados de las previsiones presupuestarias y macroeconómicas; ii) la supervisión de la activación de cláusulas de escape o suspensión de las reglas fiscales; iii) la evaluación de los costos de las medidas implementadas en respuesta a la pandemia del COVID-19; y iv) la promoción de la transparencia en la rendición de cuentas sobre las medidas de emergencia. Sin embargo, aún resta analizar en profundidad en qué medida la solidez institucional de los CF condicionó su capacidad para cumplir eficazmente estas funciones durante la crisis.

 

Forma de citación sugerida:

Miranda-Lescano, R. (2025). Política fiscal en América Latina y el Caribe: análisis de las reglas fiscales y el gasto público. Serie Documentos de Trabajo; N°01/25. Instituto de Estadística, Facultad de Ciencias Económicas y de Administración, Universidad de la República. Montevideo. https://hdl.handle.net/20.500.12008/50016

La investigación contó con el apoyo financiero de la Agencia Nacional de Investigación e Innovación (ANII) de Uruguay, con el código: FMV 3_2022_1_172651.

 

Bibliografía

Davoodi, H., P. Elger, A. Fotiou, D. Garcia-Macia, A. Lagerborg, R. Lam et al. (2022a). Fiscal Councils Dataset: The 2021 Update.

Davoodi, H., P. Elger, A. Fotiou, D. Garcia-Macia, A. Lagerborg, S. Pillai et al. (2022b). Fiscal Rules and Fiscal Councils: Recent Trends and Performance during the COVID-19 Pandemic. IMF Working Papers No. 2022/011.

OECD (2023). Independent fiscal institutions. En: Government at a Glance 2023. Paris: OECD Publishing.

^[1] Basado en el Scope Index of Fiscal Institutions de la Comisión Europea (OECD 2023).